Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 roku sprawy ze skargi M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w N. na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] Minister Klimatu (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 grudnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm., dalej: p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...]., [...], [...] (dalej: strona, Spółka, skarżąca) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) z [...] września 2016 r., znak [...] L.dz. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej brzmienia jej rozstrzygnięcia: "cofam bez odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie: instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją zmieniającą tę decyzję, decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], [...], Nr [...] i w tym zakresie nadał brzmienie "cofam bez, odszkodowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję: 1) decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...], [...], Nr [...], 2) decyzją z Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2016r. Nr [...] znak: [...], [...], 3) decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] 4) decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]" – w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Sprawa z odwołania Spółki od decyzji organu I instancji z [...] września 2016 r., wydanej w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją zmieniającą tę decyzję, decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r., znak [...], [...], Nr [...], była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Środowiska.

W decyzji z [...] kwietnia 2017r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od ww. decyzji organu I instancji z [...] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Środowiska. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka i Minister Środowiska. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wyrokiem z 2 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3116/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi złożone od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrok z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Środowiska stał się z dniem 2 lipca 2019 r. prawomocny i wiązał organ w przedmiotowej sprawie.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2016 r. organ I instancji, cofnął bez odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją zmieniającą tę decyzję, decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. znak [...], [...], Nr [...].

W odwołaniu z 10 października 2016 r. strona stwierdza, że przedmiotową decyzją organ I instancji naruszył:

1. art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. przez wykroczenie poza granice sprawy administracyjnej i cofnięcie więcej niż jednej decyzji w ramach jednego postępowania,

2. art. 16 k.p.a. przez równoczesne cofnięcie obu decyzji (pierwotnej i zmienianej) w ramach jednego postępowania, podczas, gdy w pierwszej kolejności organ I instancji powinien cofnąć decyzję pierwotną, a dopiero następnie osobnym postępowaniem decyzję zmieniającą,

3. art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska - które miało wpływ na wynik sprawy, a to przez przekroczenie granic sprawy administracyjnej na skutek oparcia zaskarżonej decyzji na okoliczności prawnie irrelewantnej z punktu widzenia bytu prawnego pozwolenia zintegrowanego, w żaden sposób nie związanych z przedmiotem niniejszego postępowania,

4. art. 195 ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że eksploatacja oraz prowadzenie Składowiska Odpadów i Zakładu Recyklingu ma miejsce z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy z 14 grudnia 2012 r., o odpadach (Dz. U, 2013, poz. 21; obecnie tj. z 2019 r. poz. 701 ze zm.),

5. rażące naruszenie art. 170 w zw. z art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez podjęcie się oceny legalności pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy prawidłowość powyższej decyzji została stwierdzona prawomocnymi wyrokami i posiada status powagi rzeczy osądzonej,

6. art. 153 w zw. z art. 170 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, przez oparcie rozstrzygnięcia na własnych, wybiórczych ustaleniach z całkowitym pominięciem oceny prawnej w zakresie pozwolenia zintegrowanego wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 16 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1022/16, oraz wcześniejszym NSA z 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 3302/14, w których Sądy stwierdziły legalność i prawidłowość pozwolenia zintegrowanego,

7. art. 7,77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez objęcie zakresem rozstrzygnięcia zagadnień, które nie były ujęte w wezwaniu do zaniechania naruszeń, co tym samym narusza uprawnienie skarżącej do ochrony jej praw i możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Strona w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do jej istoty przez stwierdzenie braku podstaw do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w zakresie naruszeń formalnych, organ I instancji pominął rozważania NSA zawarte w wyroku z 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 3302/14, które wprawdzie zapadło w zakresie postępowania nieważnościowego, niemniej jednak w opinii strony wyrok ten należy uznać za miarodajny dla niniejszej sprawy. W zakresie tych naruszeń strona uważa, że nawet gdyby uznać za prawidłową możliwość eliminowania jedną decyzją kilku decyzji, to organ I instancji swym rozstrzygnięciem nie wyeliminował swojej ostatniej decyzji z [...] września 2016 r., stanowiącej kolejną zmianę cofanego pozwolenia zintegrowanego. Wywodząc powyższe strona stwierdziła brak konsekwencji organu I instancji.

W ocenie Spółki, doszło również do naruszenia art. 20 k.p.a. przez prowadzenie tego postępowania, którego przedmiot w żaden sposób nie jest związany z niniejszą sprawą. Strona uważa, że organ I instancji przestawiając zgromadzony materiał dowodowy, który dotyczy zupełnie innych spraw administracyjnych, dokonując ich streszczenia, bez związku z dyspozycją art. 195 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, uczynił to bez przeprowadzenia własnych rozważań w tym zakresie. Kolejno strona podkreśliła, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie nie dokonał analizy przesłanek w aspekcie art. 194 i 195 ww. ustawy, co w konsekwencji potwierdza tezę o naruszeniu przepisów o właściwości i przekroczeniu granic prowadzonej sprawy administracyjnej. Spółka zarzuca, że organ I instancji wbrew ocenie dokonanej przez Sądy (WSA i NSA), które potwierdziły legalność i prawidłowość posiadanego przez nią pozwolenia zintegrowanego dokonał rozważań w aspekcie składowania odpadów na kwaterach składowiska odpadów, co czyni dokonanie ustaleń z naruszeniem normy art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona podnosi, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie bazował na własnych ustaleniach w postaci dowodu z oględzin, a wręcz przeciwnie, w znacznej części odwołał się do ustaleń kontroli czy oględzin [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, co powoduje wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W tym kontekście zwrócono również uwagę, że w wezwaniu do usunięcia naruszeń, nie zostały przez Marszałka Województwa [...] wymienione naruszenia, które ujęte zostały dopiero w zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło jej zajęcie stanowiska przed podjęciem zaskarżonej decyzji.

W ocenie strony, ogólnikowość oraz niejednoznaczność rozważań Marszałka Województwa [...], pomimo obszerności poruszanych zagadnień merytorycznych nie dają możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie domniemane naruszenia, o których stanowi art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska legły u podstaw omawianego rozstrzygnięcia.

Dokonując szerokiego omówienia zarzutu braku realizacji obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej nadzoru inwestorskiego i uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, strona podkreśla przekroczenie granic sprawy oraz zawarcie w przedmiotowej decyzji ustaleń zaczerpniętych z postępowań prowadzonych przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozważając kwestie dotyczące tych zagadnień strona zarzuca również niekonsekwencję organu I instancji oraz podnosi, że wskazane przez Marszałka Województwa [...] postępowania sądowoadministracyjne odnoszące się do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie nie mają związku z sytuacją Spółki. Strona uważa, że w zakresie postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie złożyła skargę do WSA. Analogicznie strona podkreśla, że do WSA w Warszawie została przez nią złożona skarga w przedmiocie utrzymania: przez Ministra Środowiska decyzji Marszalka Województwa [...] wydanej w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

Strona podkreśla, że w odniesieniu do wymogów wymienionych w pkt b, c oraz d, argumentacja organu I instancji została zaczerpnięta z postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] dotyczącego odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska, a więc nie stanowi ustaleń własnych organu.

W zakresie nieselektywnego składowania odpadu o kodzie [...], Spółka podkreśla, że zarzut ten został zaczerpnięty z postępowania prowadzonego w przedmiocie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, a więc nie stanowi ustaleń własnych Marszałka Województwa [...].

W zakresie zarzutu składowania odpadów medycznych, Strona analogicznie jak powyżej podnosi, że zarzut ten został zaczerpnięty z postępowania prowadzonego w przedmiocie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów i nie stanowi ustaleń własnych Marszałka Województwa [...].

Odnosząc się do zarzutu składowania odpadów komunalnych, filtrów olejowych, podkładów kolejowych etc. Spółka uznaje te ustalenia jako nie stanowiące ustaleń własnych organu I instancji. W zakresie odpadów komunalnych, w tym opakowań, odpadów pochodzenia roślinnego w postaci warzyw (np. cebula ogórki itd.), odpadów pochodzących ze stacji demontażu pojazdów, bel papieru i tektury, podkładów kolejowych, filtrów olejowych, Spółka stwierdza, że ww. odpady to odpady o kodzie [...], będące w trakcie odzysku w Zakładzie Recyklingu Odpadów, które zostały tymczasowo przemieszczone na teren składowiska w trakcie trwania pożaru tego zakładu. Strona stwierdza, że znikome ilości odpadów warzyw i owoców znajdujących się pomiędzy odpadami palnymi mogły być niewidoczne w trakcie kontroli przyjmowania odpadów do ZRO.

Spółka stwierdza, że zarzuty Marszałka Województwa [...] pozbawione są racji bytu, a zdecydowana większość rozważań organu została zaczerpnięta z innych spraw administracyjnych. Takie arbitralne postępowanie organu I instancji prowadzi ewidentnie do braku możliwości prowadzenia przez Spółkę posiadanych przez nią instalacji. Decyzja organu I instancji powoduje wstrzymanie działalności Spółki, która zatrudnia 150 osób w regionie objętym bezrobociem.

W uzasadnieniu decyzji [...] maja 2020 r. Minister wskazał, że z przedłożonej w sprawie dokumentacji wynika, że zawiadomieniem z 26 października 2015 r. Marszałek Województwa [...] działając na podstawie 195 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w z związku z pismem z 14 października 2015 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczącym ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 22 lipca 2015 r. do 7 sierpnia 2015 r., na terenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], tj. [...] oraz [...], zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., którą udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzją Marszałka Województwa [...] [...] z [...] czerwca 2010 r., tj. decyzja zmieniającą ww. decyzje Wojewody [...].

Według Ministra, w akta sprawy organ I instancji włączył szereg dokumentów wymienionych w pkt 1-74, które zgodnie ze wskazaniami Sądu, Minister poddał analizie, co do ich niezbędności, a w istocie przydatności w kontekście prowadzonego postępowania w trybie art. 195 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W wyniku przeanalizowania zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ I instancji doszedł do przekonania, że zaszły uzasadnione przesłanki do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, i zawiadomieniem z 16 grudnia 2015 r., wezwał stronę do zaniechania naruszeń oraz przedłożenia stosownych wyjaśnień w zakresie ustaleń wynikających z kontroli [...]WIOŚ przeprowadzonej w dniach od 22 lipca do 7 sierpnia 2015r.

Organ odwoławczy wskazał, że analizowana sprawa prowadzana jest w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Przepis ten ma charakter fakultatywny i wymaga przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wezwania prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie. Przypadek określony w treści art. 195 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska jest wyraźnie związany z naruszeniem prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno w odniesieniu do norm indywidualnych, zawartych bezpośrednio w treści decyzji, jak i norm ogólnych, wynikających ze wskazanych ustaw. Minister stwierdził, że pozwolenie zintegrowane określa warunki prowadzenia instalacji, a zatem warunki te obowiązują prowadzącego instalację przez cały okres jej eksploatacji i to niezależnie od tego, że od dnia 5 września 2014 r. (zmiana treści art. 188 ustawy Prawo ochrony środowiska z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), może być ono wydawane na czas nieoznaczony. Niezależnie od warunków ustalonych w danym pozwoleniu zintegrowanym, które, co istotne określane są w wniosek prowadzącego daną instalację, jest on obowiązany do przestrzegania wymagań wynikających z mocy prawa, które, co do zasady nie są wprowadzane do warunków decyzji, w tym pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że prowadzącego instalację w zakresie jej eksploatacji wiążą warunki wynikające z udzielonego pozwolenia oraz wymagania i obowiązki wynikające z mocy prawa.

Minister podkreślił, że strona prowadzi dwie instalacje, mianowicie: "[...]" oraz "[...]". Biorąc pod uwagę, że pozwolenie zintegrowane wydawane jest na eksploatację instalacji organ II instancji podniósł, że o ile w przypadku dokonywania naruszeń w prowadzeniu Zakładu Recyklingu Odpadów (odzysku odpadów niebezpiecznych) skutki takich działań mogą (choć nie muszą) mieć charakter czasowy, czy wręcz odwracalny, o ile nie dojdzie do trwałego zanieczyszczenia środowiska, to w przypadku prowadzenia instalacji "[...]" skutki dokonywanych naruszeń mają charakter trwały.

Minister zwrócił uwagę, że składowisko odpadów, w odróżnieniu od innych instalacji, które można bezpiecznie dla środowiska "zamknąć" przez zaprzestanie ich eksploatacji, pozostaje w środowisku nie tylko do czasu zakończenia jego rekultywacji, ale faktycznie "na zawsze".

Organ II instancji podniósł, że w odniesieniu do prowadzenia składowiska odpadów, ustawodawca dokonując transpozycji przepisów UE (dyrektywy Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228,) wprowadził szereg wymogów, których jedynie bezwzględne przestrzeganie daje gwarancję bezpiecznego dla środowiska pozostawienia takiego obiektu w środowisku dla przyszłych pokoleń. Natomiast warunki dla prowadzenia takiej instalacji wynikające z danego pozwolenia zintegrowanego umożliwiają prowadzącemu składowisko bezpieczne jego eksploatowanie w czasie jego funkcjonowania, a w konsekwencji, po jego rekultywacji, bezpieczne "pozostawienie" odpadów w środowisku.

Minister wyjaśnił, że przedmiotowa instalacja - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, pozostaje w fazie eksploatacji zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy o odpadach

Organ II instancji wyjaśnił, że analizując kwestię prowadzonej eksploatacji na ww. obiekcie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 128 ww. ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem może rozpocząć działalność polegającą na, prowadzeniu składowiska odpadów, po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego, 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów.

W ocenie organu odwoławczego, decyzje te jako wymagane prawem powinny być w posiadaniu zarządzającego składowiskiem odpadów przez cały okres eksploatacji obiektu. Organ II instancji wskazał, że kwestia ta nie była przedmiotem wezwania organu l instancji do usunięcia naruszenia.

W odniesieniu do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów Minister wyjaśnił, że strona nie posiada instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, co znane jest Ministrowi z urzędu. Minister odniósł się do spraw wynikających z przepisów Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów strony sprowadzających się do przekroczenia przez organ I instancji granic sprawy administracyjnej i cofnięcie więcej niż jednej decyzji w ramach jednego postępowania. Minister wskazał na wiążące stanowisko jakie zajął WSA w wyroku z 17 listopada 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1544/17.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji z [...] maja 2020 r. organ przedstawił zakres naruszeń prawa wynikający z prowadzenia przez Spółkę działalności, który dał podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 195 ust. 1 p.o.ś.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r., znak [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez brak merytorycznego rozpatrzenia przez Ministra Klimatu przedmiotowej sprawy i powielenie nietrafnych ustaleń Marszałka Województwa [...], podczas gdy organ II instancji był obowiązany do samodzielnego przeprowadzenia postępowania, a więc merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez wybiórcze przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zaktualizowały się przesłanki uprawniające do cofnięcia bez odszkodowania posiadanego przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza wszelkich dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie jest dopuszczalne cofnięcie ww. pozwolenia, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 10 § 1 k.p.a., przez brak zawiadomienia Spółki o włączeniu do materiału dowodowego nowych dokumentów i tym samym brak możliwości zajęcia przez skarżącą stanowiska co do ich treści, jak również brak poinformowania Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego, co uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów,

4. Art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., przez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich przesłanek, ze względu na które Minister Klimatu podjął zaskarżone rozstrzygnięcie i pobudek, ze względu na które nie uznano za uzasadnione zastosowania sankcji łagodniejszej (tj. ograniczenia pozwolenia zintegrowanego), jak również niezamieszczenie w uzasadnieniu wywodu umożliwiającego weryfikację toku rozumowania organu II instancji, podczas gdy zasadniczą funkcją uzasadnienia jest realizacja zasady przekonywania i wskazanie przez organ administracji przyczyn wydanego w sprawie orzeczenia, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 195 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. 2016, poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.), przez błędne przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki umożliwiające cofnięcie pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy nie wystąpiła żadna okoliczność umożliwiająca zastosowanie tak daleko idącej sankcji, co miało wpływ na wynik sprawy;

W skardze wniesiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), o: uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r. oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca odnosząc się do treści art. 153 p.p.s.a. wskazała, że organ II instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek weryfikacji dotyczącej aktualnego stanu faktycznego, co uznać należy za istotną wadliwość postępowania organu II instancji.

Zdaniem skarżącej, brak kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia na gruncie niniejszej sprawy czyni niemożliwym stawianie Spółce dalszych zarzutów przez Ministra Klimatu. Spółka uważa, że w postępowaniu opartym na art. 195 ust. 1 p.o.ś. organ administracji jest obowiązany do zachowania szczególnej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego - w tym musi umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ administracji ma obowiązek precyzyjnie ustalić (stosownie do obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej), czy doszło do naruszenia - niedotrzymania, złamania warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy p.o.ś. lub ustawy o odpadach, czego konsekwencją jest co do zasady konieczność oceny okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych) - co oznacza jednocześnie konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Skarżąca zwraca uwagę, że wielokrotne posłużenie się przez organ II instancji negatywnie nacechowanymi zwrotami ocennymi, odbiegającymi od neutralnego przedstawienia faktów, które byłoby oparte na stosownych (profesjonalnych) dowodach pozwala na konstatację, że obiektywizm Ministra Klimatu budzi poważne wątpliwości, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy wynikającej z art. 10 ust 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. 2019, poz. 1292). Przywołana regulacja musi być rozpatrywana w kontekście pozostałych uprawnień organów ochrony środowiska, wynikających z powołanych aktów prawnych. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że organy ochrony środowiska są uprawnione do bieżącej oraz okresowej kontroli działalności podmiotu posiadającego pozwolenie zintegrowane. Według skarżącej, nie do pomyślenia jest sytuacja, w której organ administracji zmienia pozwolenie zintegrowane udzielone podmiotowi naruszającemu jego warunki - gdyż prowadziłoby to do swoistego ukonstytuowania naruszenia prawa. Tym samym, jeśli organ administracji (co ponownie trzeba podkreślić - po przeanalizowaniu całokształtu wszelkich okoliczności sprawy) uznał za dopuszczalną zmianę pozwolenia zintegrowanego, to w sytuacji następczego stwierdzenia naruszenia warunków tegoż pozwolenia nie może powoływać się na naruszenia mające istnieć przed datą zmiany pozwolenia, bowiem one zostały już poddane weryfikacji w ramach postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia i skoro nie stanowiły podstawy do odmowy zmiany ani wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia (ograniczenia) pozwolenia, to zostały one uznane za nieistotne i kwalifikacji tej nie można zmienić jedynie na potrzeby kolejnego postępowania.

Skarżąca zaznacza, że pozwolenie zintegrowane przed dniem wydania decyzji przez organ I instancji było dwukrotnie zmieniane, tj. decyzją Marszałka z [...] czerwca 2010 r. oraz decyzją Marszałka z [...] września 2016 r. - co oznacza, że w ramach ww. postępowań ocenie została poddana prawidłowość funkcjonowania instalacji, która nie została zakwestionowana. Taki sposób postępowania jest z całą pewnością niemożliwy do pogodzenia z zasadą praworządności.

W ocenie Spółki, nie można także tracić z pola widzenia, że pozwolenie zintegrowane stanowi kluczową dla przedsiębiorcy gospodarującego odpadami decyzję administracyjną, kompleksowo normującą jego funkcjonowanie, zaś jej eliminacja z obrotu prawnego wywołuje daleko idące skutki związane de facto z koniecznością zakończenia prowadzonej działalności. Dlatego też zastosowanie sankcji z art. 195 ust. 1 p.o.ś. może nastąpić jedynie, gdy co najmniej z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można przyjąć, że zaktualizowały się przesłanki wskazane w omawianym przepisie.

Według skarżącej, nie sposób przyjąć, że zastosowana wobec Spółki sankcja była proporcjonalna do mającego istnieć jedynie w ocenie organów administracji naruszenia (Spółka zaprzecza istnieniu naruszeń). Wynika to z faktu, że art. 195 ust. 1 p.o.ś. zawiera w istocie kompetencję do zastosowania dwóch sankcji administracyjnych, tj. ograniczenia pozwolenia lub jego cofnięcia. W zakresie wynikającym z możliwości skorzystania przez organ z uznania administracyjnego - niezbędne jest dokładne wyjaśnienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn, ze względu na które organ zastosował daną (w szczególności dalej idącą) sankcję, jak również konieczne jest wskazanie powodów, które przemawiają za brakiem konieczności (możliwości) nałożenia innej z przewidzianych przez prawo sankcji.

Zdaniem skarżącej, nie można przyjąć, że Minister Klimatu (a wcześniej organ I instancji) w jakikolwiek sposób uzasadnił niemożność zastosowania sankcji w postaci ograniczenia pozwolenia zintegrowanego, co należy uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności fakt skorzystania w przedmiotowej sprawie z dalej idącej kompetencji powoduje konieczność wyjaśnienia przyczyn niezastosowania łagodniejszej i proporcjonalnej do ewentualnie stwierdzonego naruszenia sankcji. Skarżąca uważa, że z takim postępowaniem organów obu instancji nie sposób się zgodzić.

W ocenie skarżącej, całkowicie nieuzasadnione jest odwoływanie się na gruncie niniejszej sprawy do mającego istnieć zagrożenia dla szeroko rozumianego środowiska, ponieważ okoliczność ta jest całkowicie irrelewantna z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 195 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. Jednocześnie zastosowanie trybu przewidzianego w naprowadzonym przepisie skutkuje koniecznością przyjęcia, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie dopatrzyły się zagrożenia dla środowiska - gdyż wystąpienie tego stanu zobligowałoby do skorzystania z kompetencji wynikającej z art. 194 ust. 1 p.o.ś., a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i nie może w efekcie stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia.

Według Spółki, kwestia braku dysponowania przez skarżącą decyzją udzielającą pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie, jak również decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów nie została dokładnie przeanalizowana co stanowi naruszenie art. 128 ustawy o odpadach. Skarżąca podnosi, że uzyskała pozwolenie zintegrowane i czyni starania w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, by finalnie wystąpić o zatwierdzenie przedłożonej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów.

W ocenie skarżącej, kwestia braku posiadania przez Spółkę decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 128 pkt 3 u.o.) została pobieżnie przedstawiona przez Ministra Klimatu, podczas gdy powinna ona zostać precyzyjnie przeanalizowana.

Ustalenia poczynione w toku postępowań toczących się przed Marszałkiem, dotyczące zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów nie mogą stanowić jedynej podstawy rozstrzygnięcia, bowiem obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było poddanie tychże ustaleń samodzielnej i krytycznej analizie, jak również ich zestawienie z twierdzeniami Spółki - a dalej ocenienie w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Skarżąca podnosi, że Minister Klimatu wskazuje nadto, że do materiału dowodowego zostały włączone dodatkowe dokumenty (str. 15 zaskarżonej decyzji), niemniej Spółka o tym fakcie nie została w jakikolwiek sposób zawiadomiona (jak również o zakończeniu postępowania dowodowego w ogóle), czego bezpośrednią konsekwencją było naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do treści tychże dokumentów i zajęcie merytorycznego stanowiska w kwestii przesłanek cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, a w szczególności wypowiedzenia się co do znaczenia przywołanych przez organ II instancji postępowań dla niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącej, nie można tracić z pola widzenia treści art. 84 § 1 k.p.a. - zawierającego swoistą dyrektywę dotyczącą przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, kiedy wymagane są wiadomości specjalne, na co trzeba także spojrzeć z punktu widzenia obowiązku organów administracji do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Skarżąca uważa, że nie sposób przyjąć, aby procedowanie przez Ministra Klimatu oraz Marszałka było zgodne z normami przewidzianymi przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zebrany został cały materiał dowodowy - w szczególności nieprawidłowe jest zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, kluczowego z punktu widzenia możliwości oceny naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zwraca uwagę, że prowadzone przez Spółkę składowisko odpadów zostało zlokalizowane na podstawie prawomocnej i ostatecznej decyzji jaką jest pozwolenie na budowę (wydane w roku 2000) - której legalność (poza ww. terminami bezpodstawnie zamieszczonymi w tej decyzji) nie budzi wątpliwości.

Oznacza to, że określone w pozwoleniu na budowę warunki budowy tego składowiska spełniały wszelkie wymagania stawiane przez przepisy prawa (ergo oceniona została możliwość zlokalizowania na tym terenie składowiska odpadów, także w świetle wymagań ochrony środowiska), co następnie zostało potwierdzone przez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją tego jest niemożność kierowania pod adresem Spółki zarzutów dotyczących mających istnieć wadliwości w zakresie wykonanych na mocy ww. aktów administracyjnych robót budowlanych.

Według Spółki, nie można tracić z pola widzenia zmiany stanu faktycznego, jaka miała miejsce od chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a przede wszystkim tego, że dla składowiska odpadów zostały wydane trzy decyzje administracyjne: 1) decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie kwatery II, termin zakończenia rekultywacji określono na dzień [...] października 2022 r., decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie kwatery III, termin zakończenia rekultywacji określono na dzień [...] grudnia 2022 r., wyrażająca zgodę na zamknięcie kwatery IV, termin zakończenia rekultywacji określono na dzień [...] grudnia 2022r.

Powyższe przede wszystkim wskazuje, że przed wydaniem każdej z ww. decyzji konieczne było przeprowadzenie kontroli składowiska odpadów (art. 146 ust. 5 u.o.o.), co oznacza, że sposób prowadzenia działalności przez Spółkę był także swoiście weryfikowany w ww. postępowaniach i nie budził zastrzeżeń (inaczej nie byłoby możliwe wydanie wskazanych decyzji).

Zdaniem Spółki, nie można bowiem nie zauważyć faktu, że pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549), tj. aktu prawnego obowiązującego przed rozporządzeniem w sprawie składowisk odpadów), zawierającego analogiczne przepisy w zakresie odstępstw. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Spółka spełniła wymagania dotyczące tychże wyjątków (odstępstw) wskazane zarówno w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r., jak i w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie składowisk odpadów (ergo zachowana została swoista ciągłość).

Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami dotyczącymi nieprawidłowego prowadzenia monitoringu wód, które zostały bezrefleksyjnie (bez poddania tychże krytycznej analizie) podniesione przez orzekające w sprawie organy obu instancji w oparciu o akta odmiennych przedmiotowo postępowań.

W kwestii obowiązku systematycznego układania warstwy izolacyjnej Spółka zwróciła uwagę, że w pkt II.1.1. pozwolenia zintegrowanego zobowiązano Spółkę do systematycznego zagęszczania odpowiedniej warstwy odpadowej oraz przykrywania jej warstwą wyrównująco zabezpieczającą. Nie oznacza to jednak, że każda dostawa odpadów ma być natychmiast rozplantowana i przykryta taką warstwą.

Skarżąca uważa, że zarzut przekroczenia rzędnych kwatery II i jej powierzchni jest również całkowicie nieuzasadniony. Przede wszystkim, w toku przedmiotowego postępowania nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek pomiary kwatery II (co w istocie powinno nastąpić z udziałem biegłego), zaś wszelkie twierdzenia dotyczące omawianej kwestii nie uwzględniają rzędnych terenu, do którego składowisko bezpośrednio przylega, tj. terenu, na którym znajduje się Zakład Recyklingu Odpadów, jak również pominięto zapisy pozwolenia zintegrowanego.

Zdaniem Spółki, nie sposób pominąć kolejnego błędnego twierdzenia organu II instancji, dotyczącego nieprawidłowości w zakresie deponowania odpadów na kwaterze II. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że w prowadzonej kwaterze umieszczano tylko odpady dopuszczone do składowania na mocy pozwolenia zintegrowanego i nie doszło do jakiegokolwiek zmieszania odpadów. Wszystkie odpady zdeponowane na kwaterze II (azbestowej) były złożone na paletach, szczelnie zafoliowane i opisane kodami odpadów więc nie było fizycznej możliwości zmieszania się odpadów. Ponadto, nie wystąpiło negatywne oddziaływanie na środowisko, o czym świadczy opinia sporządzona przez prof. dr hab. inż. A. J .z 2010 r., którą skarżąca przekazała do organu I instancji za pismem z 7 kwietnia 2010 r.

Odnosząc się do zlokalizowania kwatery azbestowej należy zaznaczyć, że Składowisko Odpadów - w tym kwatera nr II - zostało dopuszczone do eksploatacji na podstawie pozwolenia na użytkowanie z 2001 r., tym samym powierzchnia, kubatura i lokalizacja kwatery II zostały zaakceptowane.

W przedmiocie selektywnego składowania odpadów Spółka stwierdziła, że składowisko oprócz podziału na kwatery jest także podzielone na sektory, w których składowane były/są poszczególne grupy odpadów, co powoduje, że nie dochodzi do nieselektywnego składowania odpadów. Żaden przepis nie wskazuje, aby podział składowiska na sektory był niewystarczający i konieczny był podział na tyle kwater ile grup odpadów dopuszczonych zostało do składowania. Podział kwatery na sektory jest wystarczający, by zapewnić wymóg selektywnego składowania odpadów.

Za nieprawidłowe Spółka uznała stwierdzenia w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów medycznych. Odpady, które uznano za medyczne w rzeczywistości były odpadami sklasyfikowanymi przez ich dostawcę pod kodem [...] w postaci woreczków z tworzyw sztucznych wraz z rurkami i wenflonami, które jako wybrakowane zostały przeznaczone do utylizacji i nigdy nie trafiły do placówek medycznych ani weterynaryjnych. Odpady te nie mogły być zakwalifikowane do grupy 18.

Odnosząc się do zmiany parametrów kwatery III skarżąca wskazała, że pojemność kwatery III składowiska została określona i opisana w pkt 3.3.3 ww. "Aneksu..." na poziomie 89 700 m³. Pomiary wypełnienia kwater składowiska corocznie wykonuje uprawniony geodeta i są to pomiary rzeczywiste, które potwierdzają, że pojemność kwatery III nie uległa zmianie. Podczas oględzin przeprowadzonych w czerwcu 2016 r. przez organ I instancji miały miejsce bardzo intensywne opady deszczu, które spowodowały obsunięcie się mułów ze skarpy wraz z drobną roślinnością porastającą skarpę. Ze skarpy nie był celowo wybierany muł węglowy. Podczas oględzin u podstawy skarpy była widoczna masa osuniętych mułów wraz z roślinnością, co zostało pominięte przez Marszałka.

Odnosząc się do kwestii zabezpieczenia składowiska skarżąca wyjaśniła, że zarządzający składowiskiem może przyjąć dowolną formę zabezpieczenia, w tym przypadku była to całodobowa ochrona certyfikowanej firmy ochroniarskiej (pracownik firmy ochroniarskiej był cały czas na terenie zakładu), monitoring 7 kamer, szlaban na wjeździe na teren zakładu zamykany po zakończeniu pracy oraz rejestracja wejść i wyjść. Od czerwca 2017 r. Spółka zatrudnia własnych pracowników ochrony. Istotne znaczenie ma tu również ukształtowanie terenu wokół składowiska - jest to obszar zalesiony o stromych skarpach, co de facto uniemożliwia dostanie się na teren składowiska.

Odnosząc się do zarzutu składowania w 2015 r. na składowisku odpadów, odpadów nieujętych w pozwoleniu, tj. komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, w tym opakowań po produktach spożywczych, pochodzenia roślinnego w postaci warzyw (ogórki, kapusta, cebula itp.) pochodzących z demontażu pojazdów, powiązanych w bele spięte taśmami, papieru i tektury, powiązanych w bele spięte taśmami, podkładów kolejowych filtrów olejowych wskazać trzeba, że wymienione powyżej odpady były odpadami o kodzie [...], będącymi w trakcie odzysku w Zakładzie Recyklingu Odpadów. Odpady zostały tymczasowo przemieszczone na teren składowiska w czasie trwania akcji gaśniczej w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się pożaru i po zakończeniu akcji gaśniczej, zostały zawrócone na teren Zakładu Recyklingu Odpadów, o czym WIOŚ został poinformowany pismem z 14 sierpnia 2015 r.

Zdaniem Spółki, kontrole przeprowadzone w 2016 r. nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów. Miejsca magazynowania odpadów są wydzielone i wyraźnie oznaczone, odpady oznaczone są kodami - odpady w opakowaniach mają oznaczenie na opakowaniu napisane w sposób trwały (wodoodpornym markerem) natomiast odpady magazynowane luzem na tabliczkach umiejscowionych obok tych odpadów, odpady magazynowane są w opakowaniach lub zabezpieczone folią przed czynnikami atmosferycznymi. Odpady są poukładane rodzajowo. Poszycie wiaty do magazynowania paliwa alternatywnego zostało naprawione. Odnosząc się z kolei do ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w 2015 r. należy zaznaczyć, że kontrola ta miała miejsce po pożarze, kiedy podczas akcji gaśniczej konieczne było przemieszczenie niektórych odpadów i w czasie trwania prac porządkowych. Skarżąca uważa, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 105u.o.

Za całkowicie chybione skarżąca uznała stwierdzenie, że Spółka nie przedłożyła dokumentów uzasadniających przyjęcie odpadów bez wykonania badań. Zdaniem skarżącej, wszystkie odpady przyjmowane do unieszkodliwienia posiadają podstawową kartę charakterystyki, które to dokumenty zostały przedłożone do WIOŚ za pismem z 14 sierpnia 2015 r.

W podsumowaniu uzasadnienia skargi Spółka wyjaśniła, że do wskazanych przez Ministra Klimatu naruszeń nie doszło, a tym samym nie zachodziły podstawy do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania, tj. zastosowania najdalej idącej z możliwych sankcji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, Sąd zgodnie z art. 153 p.p.s.a., miał na uwadze związanie Sądu i organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w prawomocnym wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17, który uchylił decyzję Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], który po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r., znak [...], [...] utrzymał decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka i Minister Środowiska. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych NSA wyrokiem z 2 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3116/18 oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2017r.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na odstąpienie od zasady związania organu i sądu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania.

Oceniając zaskarżoną decyzję także w tym zakresie należy stwierdzić, że decyzja ta nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie narusza także przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w prawomocnym wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17, zostały w całości uwzględnione przez Ministra Klimatu w decyzji z [...] maja 2020 r. Tym samym nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w przepisach art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu z [...] maja 2020 r.

Należy dodać, że zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, w sposób odpowiadający dyspozycjom przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy oceny zasadności wydania decyzji cofającej bez odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak: [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję.

Materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.). W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z poglądami prawnym prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażenia w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych. Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyroki NSA: z 6 marca 2018 r., sygn. II FSK 723/16; z 27 lutego 2018 r., sygn. II FSK 398/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2018 r., sygn. I SA/Bk 1838/17 dostępne na stronie: CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że Minister Klimatu prawidłowo przyjął, że ponownie prowadząc postępowanie, będąc związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17, w którym Sąd stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ winien wykazać spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. oraz powinien precyzyjnie wykazać, jakie postanowienia pozwolenia, ustawy p.o.ś. albo ustawy o odpadach zostały przez podmiot korzystający ze środowiska złamane.

W wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17 Sąd wyraźnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powinien zbadać, ustalić i rozważyć stan faktyczny sprawy w celu wykazania, jakie względy w jego przekonaniu przemawiają za cofnięciem skarżącej Spółce pozwolenia zintegrowanego. Sąd w wyroku z 17 listopada 2017 r. podniósł, że w ramach materiału dowodowego w sprawie, zabrakło zasadniczych dokumentów, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., znak [...], Nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego skarżącej na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], o nazwie: "[...]" oraz "[...]" oraz decyzji zmieniającej tę decyzję, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. znak: [...] [...], Nr [...]. Zdaniem Sądu, brak w aktach administracyjnych nadesłanych do sądu ww. decyzji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, na jakiej podstawie i czy prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego skarżąca naruszyła warunki pozwolenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2017 r. wyjaśnił również, że nie podziela zarzutu skargi, że stan faktyczny nie jest ustaleniem własnym organu I instancji, jak i II instancji, a zaczerpnięty został z ustaleń z innych postępowań prowadzonych przez inne organy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wskazuje na bardzo szerokie ujęcie środków dowodowych. Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów, fundamentalne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 24-26, art. 75-86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracyjny do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Sąd w wyroku z 17 listopada 2017 r. nie podzielił również zarzutu skarżącej związanego z brakiem możliwości cofnięcia jedną decyzją dwóch decyzji (pierwotnej i zmieniającej). Postępowanie dotyczy cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, które zostało udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., która to decyzja została zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. W jakim zakresie decyzja pierwotna została zmieniona decyzją zmienianą nie można ocenić, wobec braku w aktach obu decyzji. Niewątpliwie jednak zmiana decyzji jest to częściowa lub całkowita zmiana treści decyzji. Decyzja zmieniająca modyfikuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwotnej ale jej nie eliminuje z porządku prawnego. W konsekwencji nadal mamy do czynienia z jednym pozwoleniem zintegrowanym, którego treść wynika z dwóch decyzji. Dlatego cofając pozwolenie zintegrowane organ cofa decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. i zmieniającą ja decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010 r. Ponieważ postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, jego reguły co do zasad stwierdzania nieważności decyzji nie maja zastosowania w przedmiotowym postępowaniu.

Minister Klimatu związany cytowaną wyżej oceną prawną Sądu wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku działał bowiem w zgodzie z art. 153 p.p.s.a.

Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy także Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu treści tego przepisu oznacza zaś, że nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 357/16; CBOSA).

Dodać należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W akta sprawy zostały włączone dokumenty, które zgodnie ze wskazaniami Sądu, organ II instancji poddał analizie, co do ich niezbędności, a w istocie przydatności w kontekście prowadzonego postępowania w trybie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu Minister Klimatu wykazał spełnienie przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. Minister Klimatu precyzyjnie wykazał jakie akty administracyjne oraz przepisy prawa materialnego zostały przez Spółkę złamane. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r., będącą decyzją uznaniową Minister w sposób wyczerpujący w całokształcie sprawy zbadał, ustalił i rozważył stan faktyczny sprawy wskazując jakie względy w jego przekonaniu przemawiały za cofnięciem Spółce pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Wbrew stanowisku skarżącej organ II instancji nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał oceny naruszeń prawa w działalności Spółki zgodnie z dołączoną do akt sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. znak [...] Nr [...], którą udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenia instalacji zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] o nazwie: "[...]" oraz "[...]" wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 17 listopada 2017 r., organ II instancji poddał analizie dołączone do akt sprawy dokumenty, które powinny być znane Spółce. Należy stwierdzić, że dokumenty te umożliwiły Sądowi orzekającymi w tej sprawie przeprowadzenie kontroli, na jakiej podstawie i czy prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego skarżąca naruszyła warunki pozwolenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że Minister Klimatu szczegółowo wyjaśnił motywy i przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie z odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2016 r. Organ II instancji stosując się prawidłowo do wytycznych zawartych w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1544/17 na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, samodzielnie dokonał ponownej analizy dokumentacji, która w całości jest znana skarżącej i wydał prawidłowe orzeczenie. Wskazać należy, że na str. 34 w podsumowaniu uzasadnienia Minister Klimatu wymienił w sposób syntetyczny powody, dla których w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 195 ust. 1 p.o.ś. Minister wskazał również, że przed przystąpieniem do składowania odpadów na kwaterze nr III, strona samowolne zmieniła jej parametry techniczne wybierając muły powęglowe. Spółka przystąpiła do jej eksploatacji z pełną wiedzą o braku wymaganej prawem warstwy izolacyjnej i drenażu. Minister podkreślił, że ww. naruszenia mają charakter nieusuwalny, a więc trwają i trwać będą nawet po zakończeniu po rekultywacji składowiska odpadów. Brak prawidłowo posadowionych piezometrów, uniemożliwia prowadzenie monitoringu nie tylko teraz lecz również na przyszłość. Minister Klimatu wyjaśnił jednocześnie, że wypiętrzona kwatera odpadów zawierających azbest, niezależnie od jej zamknięcie i jeszcze nieprzeprowadzonej rekultywacji, może w przyszłości, przez erozję skarp lub wskutek deszczy nawalnych, odsłaniając umieszony na niej azbest, okazać się "bombą z opóźnionym zapłonem" tj. powodować emisje pyłów azbestu. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka pozostając w przekonaniu do swoich racji, nie podejmowała, ani nie podejmuje jakichkolwiek działań, które mogłyby chociażby w minimalnym stopniu przyczynić się do monitoringu tego obiektu.

Zdaniem Sądu, orzekającego w tym składzie organ II instancji wykazał, że niezależnie od ww. naruszeń dotyczących eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów, strona prowadząc instalację - Zakład Recyklingu Odpadów, naruszała wymagania dotyczące kwalifikacji paliwa alternatywnego i warunków jego otrzymywania, określone w pkt II.2.1 udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego - decyzją Wojewody [...] Nr [...].

W wyniku opisanych w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r. kontroli i oględzin ujawniono następujące naruszenia warunków określonych w pkt: 11.2.1, III.1.3, III.1.4., III.1.5. wraz załącznikiem (szkic sytuacyjny) decyzji Wojewody [...] Nr [...] w zakresie: zbierania odpadów o kodach: 02 01 08*, 07 05 13*, 08 03 12*, 08 03 17*, 08 05 01*, 16 01 13*, 16 01 14*, 16 01 21*, 16 05 06* oraz 16 05 08*, nieujętych w pozwoleniu zintegrowanym; magazynowania odpadów o kodzie, 19 12 12 pod wiatą ze zniszczonym pokryciem, nie zabezpieczającym przed czynnikami atmosferycznymi; niewykonywania badań odpadu wytworzonego w procesie odzysku, dla ustalenia, czy posiada właściwości niebezpieczne; magazynowania odpadów o kodach: 07 01 99, 15 01 10*, 17 02 04*, 08 01 13*, 08 01 12, 07 02 08*, 16 07 08*, 08 01 11*, 08 04 10, 08 01 16, 07 06 99, poza miejscami wyznaczonymi w szkicu sytuacyjnym; magazynowania odpadów niebezpiecznych bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego; składowanie na składowisku odpadów w 2015 r., odpadów nieujętych w pozwoleniu, tj.: odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, w tym opakowań po produktach spożywczych, pochodzenia roślinnego w postaci warzyw (ogórki, kapusta, cebula, itp.), pochodzących z demontażu pojazdów powiązanych w bele spięte taśmami, papieru i tektury, powiązanych w bele spięte taśmami, podkładów kolejowych, filtrów olejowych. Minister jednoznacznie podkreślił, że składowane odpady nieujęte w tym pozwoleniu, nigdy nie zostały z obiektu wydobyte, a z racji jego zamknięcia pozostają w nadal środowisku. Natomiast w zakresie wyprodukowanego przez stronę paliwa alternatywnego, z naruszeniem wykonywania jego badań, istotnym jest, że wprowadzenie takiego odpadu do jakiegokolwiek obrotu mogło wprowadzać w błąd jego użytkowników poprzez nadanie mu kwalifikacji odpadu innego niż niebezpieczny. W odniesieniu do pozostałych naruszeń co do których brak jest wątpliwości, że miały one miejsce w kontrolowanym okresie, Minister stwierdził, że miały one charakter odwracalny, przy czym dotychczas nie zostało dowiedzione, ze magazynowanie odpadów niebezpiecznych bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego, nie spowodowało w nim trwałego zanieczyszczenia.

Orzekające w sprawie organy wykazały wystąpienie naruszeń prawa w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego zarówno przez naruszenie aktu administracyjnego (pozwolenia zintegrowanego) jak i norm ogólnych wynikających z przepisów p.o.ś. oraz ustawy 14 grudnia o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej: u.o.) oraz powołanych przez organ przepisów wykonawczych. Decyzja ta ma charakter sankcyjny. Zastosowanie przez organ sankcji w postaci cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego wynikało z uzasadnionego przekonania organu, że w inny sposób doprowadzenia do przestrzegania prawa nie jest możliwy. Powzięcie przez organ wiedzy o zaistniałych naruszeniach prawa dokonanych przez Spółkę prawidłowo zrodziło po stronie organu obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do cofnięcia bez odszkodowania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Ustalenie zakresu decyzji, tzn. uznanie czy ma to być cofnięcie czy też ograniczenie, ustawodawca pozostawił uznaniu organu.

Organ dokonując w niniejszej sprawie pełnego cofnięcia pozwolenia zintegrowanego wykazał, że żadne inne działania dyscyplinujące nie byłyby skuteczne. Sąd orzekający w tym składzie zgadza się z oceną organu co do zakresu orzeczonej sankcji. Organ rozstrzygnięcie w którym cofnął bez odszkodowania udzielone Spółce pozwolenie zintegrowane prawidłowo uzasadnił. Zdaniem Sądu, wystąpiły w stanie faktycznym tej sprawy przesłanki do zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W stanie faktycznym tej sprawy zostały one jednoznacznie potwierdzone, w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji o cofnięciu przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie, którego przedmiotem było cofnięcie bez odszkodowania udzielonego Spółce pozwolenia zintegrowanego, przyjmując prawidłowo konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji, zwłaszcza związane z emisją jako na pewien kompleks zagadnień wywołujących określone skutki w pewnej całości jaką tworzy środowisko, składające się z różnych elementów, ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (por. M. Górski, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623).

Skoro Minister Klimatu orzekał w zgodzie z przepisami art. 153 p.p.s.a. oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., to znaczy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przedstawione w skardze oraz w uzasadnieniu należało uznać za chybione.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.