Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1461/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia 19 maja 2020 r. nr DZŚ-III.431.25.2020 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1461/20 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia 19 maja 2020 r. nr DZŚ-III.431.25.2020 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia 23 września 2016 r. Marszałek Województwa [...] cofnął bez odszkodowania decyzję Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2007 r., na mocy której udzielono [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...], o nazwie: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "[...]; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę", wraz z decyzją zmieniającą tę decyzję – decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 11 czerwca 2010 r. znak: DM-S.V.7650- 2060/06/10, L.dz.V/AKo/7650-78/170-III/09, nr PZ 114.1/2010. W wyniku rozpoznania odwołania Spółki od w/w decyzji z dnia 23 września 2016 r., Minister Środowiska decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając zaś skargę Spółki na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1544/17 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 3116/28 oddalił skargi kasacyjne stron od powołanego wyroku Sądu pierwszej instancji. Powodem uchylenia kwestionowanej decyzji było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Klimatu decyzją z dnia 19 maja 2020 r. nr DZŚ-III.431.25.2020 zreformował decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł o cofnięciu bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2007 r., którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...], o nazwie: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "[...]; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę" wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] włączył w akta sprawy szereg dokumentów wymienionych w pkt 1-74, które zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie Minister poddał analizie co do ich niezbędności, a w istocie przydatności, w kontekście prowadzonego postępowania w trybie art. 195 ust. 1 ustawy z dnia 27 grudnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."). Minister stwierdził, że pozwolenie zintegrowane określa warunki prowadzenia instalacji, a zatem warunki te obowiązują prowadzącego instalację przez cały okres jej eksploatacji i to niezależnie od tego, że od dnia 5 września 2014 r. (zmiana treści art. 188 p.o.ś. – Dz. U. z 2014 r., poz. 1101), może być ono wydawane na czas nieoznaczony. Niezależnie od warunków ustalonych w danym pozwoleniu zintegrowanym, które – co istotne – określane są na wniosek prowadzącego daną instalację, jest on obowiązany do przestrzegania wymagań wynikających z mocy prawa, które, co do zasady, nie są wprowadzane do warunków decyzji, w tym pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że prowadzącego instalację w zakresie jej eksploatacji wiążą warunki wynikające z udzielonego pozwolenia oraz wymagania i obowiązki wynikające z mocy prawa. Minister podkreślił, że Spółka prowadzi dwie instalacje, tj.: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "[...]; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę". W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przedstawił zakres naruszeń prawa wynikający z prowadzenia przez Spółkę działalności, który dał podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie art. 195 ust. 1 p.o.ś.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 195 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że Minister Klimatu prawidłowo przyjął, iż ponownie prowadząc postępowanie był związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1544/17, w którym Sąd stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego organ winien wykazać spełnienie wymogów art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. oraz powinien precyzyjnie określić, jakie postanowienia pozwolenia, przepisów p.o.ś. albo przepisów ustawy o odpadach zostały przez podmiot korzystający ze środowiska naruszone. W ocenie WSA w Warszawie, Minister wykazał spełnienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś., precyzyjnie wskazując jakie akty administracyjne oraz przepisy prawa materialnego zostały przez Spółkę naruszone. W uzasadnieniu decyzji z dnia 19 maja 2020 r. organ w sposób wyczerpujący w całokształcie sprawy zbadał, ustalił i rozważył stan faktyczny, wskazując jakie względy, w jego przekonaniu, przemawiały za cofnięciem Spółce pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania. Wbrew stanowisku skarżącej, organ drugiej instancji nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał także oceny naruszeń prawa w działalności Spółki zgodnie z dołączoną do akt sprawy decyzją Wojewody [...] z dnia 27 lipca 2007 r. znak: SR.IV.6619/W63/ 5/06/07, Nr PZ 114/2007, którą udzielono Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w [...], o nazwie: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest" oraz "[...]; odzysk odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę", wraz z decyzjami zmieniającymi tę decyzję. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1544/17, organ odwoławczy poddał analizie dołączone do akt sprawy dokumenty, które powinny być znane Spółce. Zdaniem WSA w Warszawie, Minister Klimatu szczegółowo wyjaśnił motywy i przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie z odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 23 września 2016 r. i stosując się prawidłowo do wytycznych zawartych w w/w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego samodzielnie dokonał ponownej analizy dokumentacji, która w całości jest znana skarżącej i wydał prawidłowe orzeczenie. Minister wskazał również, że przed przystąpieniem do składowania odpadów na kwaterze nr III strona samowolne zmieniła jej parametry techniczne, wybierając muły powęglowe. Spółka przystąpiła do jej eksploatacji z pełną wiedzą o braku wymaganej prawem warstwy izolacyjnej i drenażu. Organ odwoławczy podkreślił, że w/w naruszenia mają charakter nieusuwalny, a więc trwają i trwać będą nawet po zakończeniu rekultywacji składowiska odpadów. Ponadto brak prawidłowo posadowionych piezometrów uniemożliwia prowadzenie monitoringu nie tylko teraz, lecz również na przyszłość. Minister wyjaśnił jednocześnie, że wypiętrzona kwatera odpadów zawierających azbest, niezależnie od jej zamknięcia i jeszcze nieprzeprowadzonej rekultywacji, może w przyszłości, przez erozję skarp lub wskutek deszczy nawalnych, odsłaniając umieszczony na niej azbest, okazać się "bombą z opóźnionym zapłonem", tj. powodować emisje pyłów azbestu. Organ odwoławczy zaznaczył, że Spółka, pozostając w przekonaniu do swoich racji, nie podejmowała, ani nie podejmuje jakichkolwiek działań, które mogłyby chociażby w minimalnym stopniu przyczynić się do monitoringu tego obiektu. Niezależnie od w/w naruszeń dotyczących eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów, strona, prowadząc instalację – [...], naruszała wymagania dotyczące kwalifikacji paliwa alternatywnego i warunków jego otrzymywania, określone w pkt II.2.1 udzielonego jej pozwolenia zintegrowanego (decyzją Wojewody [...] nr 114). W wyniku opisanych w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 maja 2020 r. kontroli i oględzin ujawniono następujące naruszenia warunków określonych w pkt: 11.2.1, III.1.3, III.1.4., III.1.5. wraz z załącznikiem (szkic sytuacyjny) decyzji Wojewody [...] Nr PZ 114/2007 w zakresie: zbierania odpadów o kodach: 02 01 08*, 07 05 13*, 08 03 12*, 08 03 17*, 08 05 01*, 16 01 13*, 16 01 14*, 16 01 21*, 16 05 06* oraz 16 05 08*, nieujętych w pozwoleniu zintegrowanym; magazynowania odpadów o kodzie, 19 12 12 pod wiatą ze zniszczonym pokryciem, nie zabezpieczającym przed czynnikami atmosferycznymi; niewykonywania badań odpadu wytworzonego w procesie odzysku, dla ustalenia, czy posiada właściwości niebezpieczne; magazynowania odpadów o kodach: 07 01 99, 15 01 10*, 17 02 04*, 08 01 13*, 08 01 12, 07 02 08*, 16 07 08*, 08 01 11*, 08 04 10, 08 01 16, 07 06 99, poza miejscami wyznaczonymi w szkicu sytuacyjnym; magazynowania odpadów niebezpiecznych bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego; składowanie na składowisku odpadów w 2015 r., odpadów nieujętych w pozwoleniu, tj.: odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, w tym opakowań po produktach spożywczych, pochodzenia roślinnego w postaci warzyw (ogórki, kapusta, cebula, itp.), pochodzących z demontażu pojazdów powiązanych w bele spięte taśmami, papieru i tektury, powiązanych w bele spięte taśmami, podkładów kolejowych, filtrów olejowych. Minister jednoznacznie stwierdził, że składowane odpady nieujęte w tym pozwoleniu, nigdy nie zostały z obiektu wydobyte, a z racji jego zamknięcia pozostają nadal w środowisku. Natomiast w zakresie wyprodukowanego przez stronę paliwa alternatywnego, z naruszeniem wykonywania jego badań, istotnym jest, że wprowadzenie takiego odpadu do jakiegokolwiek obrotu mogło wprowadzać w błąd jego użytkowników poprzez nadanie mu kwalifikacji odpadu innego niż niebezpieczny. W odniesieniu do pozostałych naruszeń, co do których brak jest wątpliwości, że miały one miejsce w kontrolowanym okresie, Minister stwierdził, że miały one charakter odwracalny, przy czym dotychczas nie zostało dowiedzione, że magazynowanie odpadów niebezpiecznych bez zabezpieczenia przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego nie spowodowało w nim trwałego zanieczyszczenia. W ocenie WSA w Warszawie, organ dokonując pełnego cofnięcia pozwolenia zintegrowanego wykazał, że żadne inne działania dyscyplinujące nie byłyby skuteczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia całościowej weryfikacji sposobu gromadzenia przez orzekające w sprawie organy materiału dowodowego i jego przydatności z punktu widzenia ustalenia istotnych faktów, jak również zaniechanie przeprowadzenia kontroli legalności sposobu oceny przez te organy dowodów, podczas gdy obowiązkiem WSA w Warszawie była kompleksowa analiza każdego etapu postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem oceny zachowania wszelkich wymagań stawianych przez przepisy prawa w kwestii gromadzenia materiału dowodowego i sposobu dokonywania jego oceny, w tym konieczności ustosunkowania się do stanowiska strony (Spółki), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w sytuacji, gdy organ ten nie uwzględnił zmian stanu faktycznego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie uwzględnił zasady aktualności orzekania, zgodnie z którą, organ drugiej instancji powinien orzec w sprawie z uwzględnieniem zmiany stanu faktycznego, która zaszła w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien dysponować całym, zaktualizowanym, materiałem dowodowym istniejącym w chwili orzekania, a nie tylko w chwili wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy zastosował się do wiążących go: oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1544/17, w sytuacji, gdy wbrew przedmiotowym wytycznym organ ten nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji, a ograniczył się jedynie do niepełnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym wadliwych decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Klimatu w ramach postępowania odwoławczego całościowo i merytorycznie przeanalizował wszelkie okoliczności niniejszej sprawy, w tym przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy obowiązkiem WSA w Warszawie była kontrola legalności działania Ministra Klimatu, obejmująca weryfikację realizacji zasady dwuinstancyjności przez organ drugiej instancji, a więc samodzielność merytorycznego przeprowadzenia postępowania, w tym sposób, w jaki zostały udowodnione fakty leżące u podstaw rozstrzygnięcia, co miało istotny wypływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nietrafnym utrzymaniem w mocy wadliwych aktów administracyjnych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 195 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy nie przekroczyły granic sprawy administracyjnej, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego prowadzi do oczywistego wniosku, że brak spójności przedmiotowych decyzji administracyjnych z treścią wezwania z dnia 16 grudnia 2015 r. powoduje naruszenie granic sprawy administracyjnej, które zostały wyznaczone przez w/w wezwanie,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Klimatu w ramach postępowania odwoławczego sporządził uzasadnienie decyzji w sposób umożliwiający dokonanie oceny przez Sąd prawidłowości ustaleń organu, podczas gdy organ drugiej instancji zaniechał skonkretyzowania zarzutów stawianych Spółce oraz zaniechał wskazania konkretnych okoliczności, które dowodzą istnienia poszczególnych nieprawidłowości wymienionych w zaskarżonej decyzji, posługiwał się zwrotami ogólnymi, domniemaniami, sporządzając uzasadnienie zawierające wewnętrznie sprzeczne konkluzje, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, ze względu na które przyjął, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe oraz odwołanie się jedynie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a., podczas gdy obowiązkiem WSA w Warszawie – wynikającym z konieczności przeprowadzenia całościowej kontroli – było zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszelkich motywów podjętego rozstrzygnięcia, które pozwalałyby na odkodowanie toku rozumowania tego Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia nie tylko poznanie argumentacji WSA w Warszawie, ale również uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku;

8) art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, brak rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i odniesienia się do zarzutów skarżącej oraz brak dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, podczas gdy obowiązkiem WSA w Warszawie była kontrola legalności działania Ministra Klimatu, obejmująca weryfikację realizacji zasady dwuinstancyjności przez organ drugiej instancji, jak również kontrola poprawności procedowania przez organ pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nietrafnym utrzymaniem w mocy wadliwych aktów administracyjnych;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy możliwe było zastosowanie w/w przepisu p.o.ś., jak również niewłaściwe przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki uprawniające do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, tj. błędną ocenę, iż doszło do naruszenia w/w pozwolenia lub przepisów p.o.ś. czy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), podczas gdy prawidłowa ocena omawianych kwestii prowadzi do jednoznacznego wniosku o uzasadnionych wątpliwościach co do możliwości zastosowania art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., jak również – tym razem oczywistego – braku zaktualizowania się przesłanek zawartych w tymże przepisie, które uprawniałyby do cofnięcia pozwolenia zintegrowanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym całkowicie chybionych decyzji administracyjnych, które mogą odebrać skarżącej kluczowe, z punktu widzenia prowadzonej działalności gospodarczej, uprawnienie;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., poprzez zaaprobowanie, w ślad za organami, jego błędnej wykładni i nietrafne przyjęcie, że odnosi się on do naruszenia przepisów prawa budowalnego, aktów wykonawczych do u.o. i p.o.ś oraz obejmuje przesłanki dotyczące stwarzania zagrożenia pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy literalne brzmienie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie pozawala na taką interpretację, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym całkowicie chybionych decyzji administracyjnych.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2024 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko w sprawie oraz dołączyła trzy opinie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku i stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może, co do zasady, stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się rozpoznania sprawy jedynie w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, WSA w Warszawie ocenił całość materiału dowodowego, wskazując na okoliczności, które uzasadniały cofnięcie pozwolenia zintegrowanego w całości. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej. Z argumentacji zarzutu można wywnioskować, że skarżąca kasacyjnie ma na myśli paragraf pierwszy, bowiem zdaniem Spółki WSA w Warszawie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż dokonał oceny innej sprawy albo też że powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami skargi.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania, uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być zatem pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, zwłaszcza zawierającą aspekt dyskrecjonalności, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów k.p.a. W obu bardzo obszernych uzasadnieniach decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Chybiony jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Istotą, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji. Właściwe stosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, ponownie rozpoznając sprawę Minister Klimatu dokonał rozpoznania sprawy zgodnie z wymogiem dwuinstancyjności postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organ ten ponownie ocenił materiał dowodowy w sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 195 ust. 2 p.o.ś., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organy nie przekroczyły granic sprawy. Przepis art. 195 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że: "W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie". Wezwanie przewidziane w art. 195 ust. 2 p.o.ś. jest elementem procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący instalację, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Wezwaniem z dnia 16 grudnia 2015 r. organ wezwał skarżącą Spółkę do zaniechania naruszeń prawa oraz przedłożenia stosownych wyjaśnień w zakresie ustaleń wynikających z kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wezwanie to zawiera obszerny katalog naruszeń, które odnoszą się do obu instalacji prowadzonych przez skarżącą. Warto zwrócić uwagę, że decyzja o cofnięciu bez odszkodowania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego została wydana przez organ dopiero po 9 miesiącach od wystosowania w/w wezwania. Wprawdzie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji niewątpliwie zawarto również informacje dotyczące funkcjonowania owych instalacji, które nie są ścisłym odzwierciedleniem naruszeń prawa wskazanych w wezwaniu z dnia 16 grudnia 2015 r., to jednak owej okoliczności nie można uznać za uchybienie. Mając na uwadze złożony charakter sprawy organy starały się możliwie wszechstronnie przedstawić jej stan faktyczny, co nie oznacza, że orzekając o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego wzięły pod uwagę okoliczności i zarzuty niewskazane w powołanym wezwaniu.

Chybione okazały się również pozostałe zarzuty podnoszące naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy oraz okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. To przedmiot sprawy determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Wydając decyzję o cofnięciu pozwolenia zintegrowanego organy wskazały na różne nieprawidłowości i naruszenia prawa w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, które odnosiły się do obu instalacji prowadzonych przez skarżącą Spółkę.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie wykazano zaistnienie szeregu naruszeń związanych z prowadzeniem obu instalacji. Charakter i zakres naruszeń, takich jak: samowolna zmiana parametrów technicznych kwatery nr III, poprzez wybieranie mułów powęglowych i przystąpienie do jej eksploatacji z pełną wiedzą o braku wymaganej prawem warstwy izolacyjnej i drenażu, czy też brak prawidłowo posadowionych piezometrów, co uniemożliwia prowadzenie monitoringu nie tylko aktualnie, lecz również na przyszłość, czy wreszcie naruszanie wymagań dotyczących kwalifikacji paliwa alternatywnego i warunków jego otrzymywania – dowodzą co najmniej wyjątkowo nieudolnego zarządzania i eksploatowania obu instalacjami. Trudno owe naruszenia skarżącej Spółki uznać za błahe czy incydentalne. W konsekwencji zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia w odniesieniu do obu instalacji nie narusza prawa.

Z kolei jeśli chodzi o argument zawarty w kolejnym zarzucie naruszenia art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., sugerujący, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował wykładnię, według której przepis ten odnosi się do naruszenia przepisów prawa budowalnego oraz aktów wykonawczych do u.o. i p.o.ś, wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto takich stwierdzeń. W kwestionowanych uzasadnieniach decyzji organy podniosły, że skarżąca Spółka nie dysponuje stosownymi zgodami przewidzianymi w innych przepisach prawa, w tym w prawie budowlanym. Nie oznacza to jednak, że interpretując przepis art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wyraziły taki pogląd. Odwoływanie się przez organy do braku owych zgód służyło jedynie rzetelnemu przedstawieniu całokształtu sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.