Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. nr SKO Gd/1844/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skarga M.. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., nr SKO Gd/1844/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad żoną I. K., ponieważ wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co stanowi zdaniem organu negatywną przesłankę do przyznania świadczenia, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r. poz. 1257) orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z pkt II sentencji tego wyroku przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co nastąpiło z dniem 9 stycznia 2020 r. Kolegium uznało też, że organ I instancji nie badał wnikliwie kwestii spełnienia zasadniczej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaną przez niego opieką nad osobą niepełnosprawną

Burmistrz Miasta R., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. odmówił skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad żoną I. K. Organ ustalił, że M. K. jest jedyną osobą, która zapewnia całodobową opiekę swojej niepełnosprawnej żonie, która w październiku 2020 r. po rozpoznaniu raka i operacji odbywa wizyty kontrolne w poradni onkologicznej. Ponadto w 2017 r. złamała kość udową, przeszła dwie operacje, których efektem jest niedowład stopy i problemy z samodzielnym poruszaniem się. Leczy się również psychiatrycznie. Skarżący oświadczył, że z pracy zrezygnował w październiku 2019 r. ze względu na pogarszający się stan zdrowia żony i aktualnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia.

Powodem odmowy ustalenia prawa do świadczenia, jak można wnioskować z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta R., jest pobieranie przez wnioskodawcę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co stanowi zdaniem organu negatywną przesłankę do przyznania świadczenia, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

M. K. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł zarzut naruszenia m.in. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 10 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło najpierw, że organ I instancji po raz kolejny nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że wnioskodawca ma prawo do takiej renty, jak wymieniona w wyroku TK, jest pozbawiona podstawy prawnej.

Kolegium przechodząc do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalające stronie przyznać wnioskowane prawo, wskazało, że I. K. orzeczeniem z dnia 1 marca 2021 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który datuje się od 5 lutego 2021r., na czas określony, tj. do dnia 31 marca 2025 r. Niepełnosprawność istnieje od 52 roku życia – od 2017 r. Orzeczenie zawiera m.in. wskazanie dotyczące odpowiedniego zatrudnienia - praca w warunkach specjalnych.

Ustalono również, że M.K. posiada od roku 2016 r. uprawnienie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznane do dnia 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z jego oświadczeniem w 2018 r. zrezygnował on z umowy zlecenia jako kierowca zawodowy jeżdżący na trasach międzynarodowych, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Z informacji ZUS z dnia 20 lipca 2021 r. wynika, że skarżący podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu jako rencista w okresie od 21 marca 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz od 1 stycznia 2021 r. do chwili obecnej. Natomiast w okresie od 20 lutego 2018 r. do 30 września 2019 r. był zarejestrowany jako osoba wykonująca umowę agencyjną, zlecenia lub umowę o świadczenie usług. Skarżący oświadczył, że gdyby żona nie wymagała stałej opieki, byłby gotowy podjąć pracę jako kierowca.

Poza chorobami układu pokarmowego żona skarżącego w 2017 r. na skutek wypadku złamała biodro, co przyczyniło się do uszkodzenia nerwu. Poza domem porusza się przy pomocy kuli. W październiku 2020 r. przeszła operację usunięcia nowotworu. Nie jest ona osobą leżącą, jest w stanie samodzielnie skorzystać z toalety, ale przy kąpieli potrzebna jest pomoc. Je samodzielnie posiłki. Zgodnie z wywiadem środowiskowym sprawowana opieka polega na pomocy przy wykonywaniu takich czynności jak kąpiel, pomoc przy ubieraniu, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów. Czynności te zajmują stronie 10 godzin dziennie.

Odnosząc się do powyższych ustaleń, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego wobec niepełnosprawnej w stopniu znacznym żony jest tego rodzaju, iż nie zajmuje całego dnia. Czynności opiekuńcze wykonywane są trzy razy dziennie w porze posiłków oraz przy wstawaniu po nocy i przy kładzeniu się do łóżka nocą. Skarżący wychodzi z żoną na spacery oraz wykonuje masaże - bez wskazania ich częstotliwości. Ponadto jest obecny przy wizytach lekarskich, które odbywają się raz na jakiś czas. Pozostałe wskazane i wykonywane przez skarżącego czynności takie jak sprzątanie, przygotowywanie posiłków, opłacanie rachunków i załatwianie spraw urzędowych nie są czynnościami związanymi z opieką nad niepełnosprawną żoną. Czynności te wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i związane są z jego prowadzeniem.

Reasumując, w ocenie Kolegium, nie można uznać istnienia, wymaganego przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad żoną z uwagi na rzeczywisty zakres i charakter sprawowanej opieki.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący M. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie niepodejmowania - zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (żoną), w tym również rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego żony opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Przy czym należy podkreślić, że chodzi tu o obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia w ogóle, a nie kontynuowanie dotychczasowego zatrudnienia jako kierowca na trasach międzynarodowych.

W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 1 marca 2021 r., zgodnie z którym I. K. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na okres do dnia 31 marca 2025 r. W orzeczeniu wskazano symbol niepełnosprawności 08-T (choroby układu pokarmowego), zawarto również następujące wskazania: odpowiednie zatrudnienie – praca w warunkach chronionych (pkt 1), konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie (pkt 5), korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6), konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 7).

W sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, nadto w aktach znajdują się pisemne wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na wezwanie organu (z dnia 10 lutego 2022 r., 14 stycznia 2022 r., 29 czerwca 2021 r.) oraz dokumentacja medyczna dotycząca leczenia I. K. Z dokumentów tych wynika, że I. K. złamała biodro około 5 lat temu, po dwóch operacjach cierpi na niedowład stopy. W 2020 r. przeszła leczenie choroby nowotworowej, aktualnie jest pod opieką poradni onkologicznej, wizyty odbywają się raz na kilka miesięcy. Skarżący w ramach sprawowanej opieki pomaga żonie w porannej toalecie i ubraniu się, przygotowuje dla niej posiłki, dawkuje leki, sprząta, pierze, pomaga w kąpieli, wykonuje masaże, wychodzi z żoną na spacer, realizuje recepty, umawia wizyty u lekarza. Żona skarżącego porusza się przy pomocy kul ortopedycznych.

W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami, że czynności jakie skarżący wykonuje w ramach sprawowanej nad żoną opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choć zapewne nie pozwalają one na wykonywanie pracy kierowcy na trasach międzynarodowych, jaką wcześniej skarżący wykonywał. Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu, czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki czynności przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy.

Skarżący utrzymuje, że musi czuwać nad żoną przez 24 godziny i nie może opuścić domu dłużej niż na pół godziny (vide: pismo z 10 lutego 2022 r.), jednak akta sprawy tego nie potwierdzają. Pomoc, jaką deklaruje skarżący, determinowana jest zasadniczo ograniczeniami ruchowymi I. K. związanymi z niedowładem stopy. Z wywiadu środowiskowego wynika, że mimo niedowładu żona skarżącego porusza się o kulach, wychodzi również na spacery. Samodzielnie korzysta z toalety, spożywa posiłki, przyjmuje przygotowane dla niej leki. Również z orzeczenia o jej niepełnosprawności wynika, że może ona wykonywać pracę w warunkach chronionych, co potwierdza pewien zakres jej samodzielności. Ponadto, jak wynika z orzeczenia, znaczny stopień niepełnosprawności został jej przyznany – na czas określony - nie ze względu na schorzenia układu ruchu w związku ze złamaniem biodra, które miało miejsce w 2017 r., ale ze względu na schorzenia układu pokarmowego, czyli w związku z przebytą przez nią w 2020 r. chorobą nowotworową. Aktualnie natomiast wizyty w poradni onkologicznej odbywają się raz na kilka miesięcy, trudno zatem uznać, że stanowi to przeszkodę do podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, nawet jeśli towarzyszy żonie w tych wizytach.

Wszystkie te okoliczności oceniane łącznie i we wzajemnym powiązaniu prowadzą do wniosku, że zakres koniecznej opieki wyznaczonej potrzebami osoby niepełnosprawnej nie wymaga od skarżącego całkowitej rezygnacji z zatrudnienia.

Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na samodzielność żony skarżącego.

Zaznaczyć należy, że opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres musi wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, a nie tylko dotychczasowej pracy, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną, faktyczną i konieczną opieką, musi być realny i bezpośredni. W rozpoznawanej sprawie stan zdrowia i dość znaczna samodzielność żony skarżącego wyklucza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez niego pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Należy uznać, że zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez opiekuna zatrudnienia.

Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcany na czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym członkiem rodziny absorbuje jedynie część dnia, gdyż stan taki umożliwia podjęcie zatrudnienia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest rezygnacja z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być rzeczywisty. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres deklarowanych przez skarżącego czynności związanych ze sprawowaną, wymaganą i konieczną – z uwagi na niepełnosprawność żony - opieką nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej przez skarżącego.

Zaznaczyć należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).

Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).