Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1046/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1046/22, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 października 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 25 lutego 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną I. K.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. K. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

- dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.), zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nad żoną nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skarżący sprawuje nad żoną opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego (winno być sądowego), w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach sprawy skarżący spełnia określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. czy występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, w sytuacji gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nad osobą niepełnosprawną wynika wyraźnie z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast przesłanka występowania związku przyczynowo – skutkowego wymaga w danym przypadku ustalenia, czy zakres, rodzaj, częstotliwość i czasochłonność czynności opiekuńczych sprawowanych przez osobę wykonującą opiekę nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu rzeczywiście uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wskazać też trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", to jednak, aby można było mówić o opiece, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Natomiast przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudniania celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 566/23). Nie każda bowiem rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi dotyczyć i być związana z osobą wymagającą opieki i jej potrzebami, natomiast nie ma dotyczyć innych kwestii, jak chociażby prowadzenia jej gospodarstwa domowego.

Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 1 marca 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że obowiązuje do 31 marca 2025 r., niepełnosprawność istnieje od 52-go roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 lutego 2021 r. Orzeczenie zawiera wskazanie dotyczące odpowiedniego zatrudnienia – praca w warunkach chronionych.

Żona skarżącego (rocznik 1965) na dzień wydania decyzji organu odwoławczego miała ponad 57 lat, obecnie ma lat 59. Cierpi na choroby układu pokarmowego. W 2017 r. doznała złamania kości udowej lewej i przeszła dwie operacje. uszkodzony nerw strzałkowy lewy i niedowład stopy. Ma problemy z poruszaniem się, poza domem porusza się przy pomocy kuli. W październiku 2020 r. po rozpoznaniu nowotworu w polipie pogranicza esiczo-odbytniczego przeszła laparoskopową przednią resekcję odbytnicy. Aktualnie odbywa wizyty kontrolne w poradni onkologicznej. Nie jest osobą leżącą, jest w stanie samodzielnie skorzystać z toalety, ale przy kąpieli potrzebuje pomocy. Nie jest w stanie sporządzić posiłków, ale samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez skarżącego. W ciągu dnia czyta książki i ogląda telewizję. Przyjmowania i dawkowania leków pilnuje skarżący. Prowadzi wraz ze skarżącym dwuosobowe gospodarstwo domowe. Mieszkają w domu jednorodzinnym.

Natomiast z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i oświadczenia skarżącego z 14 stycznia 2022 r. wynika, że skarżący w ramach sprawowanej opieki nad żoną wykonuje następujące czynności: codziennie – higiena osobista (kąpiel), pomoc przy ubieraniu się, przygotowywanie posiłków, sprzątanie; 3 razy w tygodniu – robienie zakupów; raz w miesiącu – opłacanie rachunków. Czynności te zajmują skarżącemu 10 godzin dziennie. Nadto, skarżący pomaga żonie przy poruszaniu się, przy wykonywaniu czynności higienicznych oraz samoobsługowych (np. kąpiel, masaże). Smaruje kremami. Sprząta, pierze i przygotowuje posiłki. Umawia wizyty lekarskie i jest przy nich obecny. Zabiera żonę na spacery. Realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Nie podejmuje zatrudnienia od 30 września 2019 r. Stan zdrowia pozwala mu na podjęcie zatrudnienia, którego nie podejmuje z uwagi na pogarszający się stan zdrowia żony. Gdyby żona nie wymagała stałej opieki, byłby gotowy podjąć pracę jako kierowca. Zabezpiecza wszystkie potrzeby żony i sprawuje stałą nad nią opiekę.

Skarżący posiada od 2016 r. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przyznane do 31 grudnia 2023 r. Zaprzestanie pracy związane było z pogarszającym się stanem zdrowia. W 2018 r. zrezygnował z umowy zlecenia jako kierowca zawodowy jeżdżący na trasach międzynarodowych, z uwagi na konieczność sprawowania opieki na żoną. Z informacji ZUS wynika, że skarżący podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu jako rencista w okresie od 21 marca 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz od 1 stycznia 2021 r. do nadal. Natomiast w okresie od 20 lutego 2018 r. do 30 września 2019 r. jako osoba wykonująca umowę agencyjną, zlecenia lub umowę o świadczenie usług.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na względzie zakres, rodzaj i rozmiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nad żoną, a z drugiej strony stopień samodzielności żony skarżącego w codziennym funkcjonowaniu, trudno uznać, aby skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, ze znalezieniem której nie powinien mieć żadnych problemów z uwagi na wykonywany uprzednio zawód (kierowca). Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący posiada rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2023 r., albowiem osoby posiadające tego rodzaju świadczenie mogą podejmować pracę zarobkową, zarówno w systemie pracy chronionej, jak też na normalnym rynku pracy. Przy tym stan zdrowia pozwala mu na podjęcie zatrudnienia.

Z powyższego opisu stanu zdrowia skarżącej wynika wprawdzie, że cierpi ona na choroby układu pokarmowego, ma niedowład stopy, problemy z poruszaniem się, poza domem porusza się przy pomocy kuli, przeszła też operację usunięcia nowotworu, to jednak samodzielnie porusza się po własnym domu, samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez męża, jest w stanie samodzielnie wykonać proste czynności higieniczne, nie jest obłożnie chora, czyta książki i ogląda telewizję. Natomiast skarżący w ramach sprawowanej opieki nie realizuje względem żony takich czynności pielęgnacyjnych, czy też innych czynności nakierowanych bezpośrednio na jej osobę, które wymagają stałej jego obecności. Czynności skarżącego sprowadzają się w istocie do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżący bowiem sprząta, pierze, przygotowuje posiłki, robi zakupy, opłaca rachunki, umawia wizyty lekarskie, realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Zabiera też żonę na spacery. Natomiast czynności pielęgnacyjne, które wykonuje skarżący wobec żony, jak – kąpiel, masaże mogą być przez niego wykonywane po powrocie z pracy. Niektóre zaś czynności żona skarżącego mogłaby wykonywać samodzielnie, np. smarowanie kremami, maściami, ubieranie się czy też przygotowywanie dla siebie dawek leków do ich brania.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, prawidłowo uznały, że zakres, rozmiar i charakter czynności opiekuńczych realizowanych przez skarżącego w związku z opieką nad żoną nie uniemożliwia mu podjęcia aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka skarżącego nad żoną sprowadza się w znacznej mierze do wykonywania normalnych czynności dnia codziennego pozostających w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Natomiast wykonywane przez skarżącego przy żonie czynności pielęgnacyjne mają taki charakter, że przy dołożeniu należytego wysiłku i odpowiednim planowaniu i organizacji dnia, nie będą stanowić przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia lub rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, ale jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki (por. przykładowo wyroki NSA z: 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 158/23; 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22).

Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad żoną, zaś zakres koniecznej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy. Skarżący zatem nie spełnia określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się całkowicie niezasadne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.