Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 763/24 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Legionowo w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 763/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Legionowo w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 19 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, m.in. w zakresie skanów umów o pracę, zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie z radcami prawnymi lub innych umów, na podstawie których jest świadczona na rzecz Urzędu obsługa prawna (pkt 1) oraz skanów umów o pracę zawartych z zastępcami Prezydenta, skarbnikiem Miasta, sekretarzem Miasta, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu (pkt 2). Oddalając skargę Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazane umowy o pracę nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej zwanej "u.d.i.p." Co do nośnika, na którym zawarto dotyczące spraw publicznych wiadomości, informację publiczną stanowią generalnie wyłącznie dokumenty urzędowe. W tym ujęciu umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej. Umowy te dotyczą w znacznym zakresie osobistych praw i obowiązków świadczącej pracę osoby, także gdy wykonuje ona zawód zaufania publicznego. Przyjmując, że sprawą publiczną mogą być warunki świadczenia pracy, to mimo to w ocenie Sądu brak jest przesłanek dla uznania, że informacją publiczną jest postać zawartej umowy. Nawet gdyby jednak uznać umowy o pracę za informację publiczną podlegającą udostępnieniu, to w sprawie znalazłby w sprawie zastosowanie przepis szczególny, tj. akt wykonawczy do Kodeksu pracy, wprowadzający reguły udostępniania akt osobowych pracownika, uniemożliwiający udostępnienie żądanej informacji.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji żądana informacja nie miała waloru informacji publicznej, wobec czego organ nie pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (względnie powołanego przez WSA w Warszawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) w związku z art. 298(1) pkt 3 k.p. i § 16 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie dokumentacji pracowniczej - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, iż skarżący domagał się dostępu do dokumentacji pracowniczej, wydania mu dokumentacji pracowniczej, a także niezasadnym przyjęciu, iż rozporządzenie może ustanawiać odrębny tryb dostępu do informacji publicznej, chociaż taki może ustanawiać verba legis ustawa,

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b)-d) i f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż "postać" umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej, chociaż jest to dokument urzędowy dotyczący gospodarowania mieniem publicznym, danych publicznych oraz o samym organie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, iż ma ona charakter rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że koncepcja rozróżniająca treść i postać informacji publicznej jest tworem nieznanym u.d.i.p. Umowa o pracę jest dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. - jest zawierana przez podmiot zobowiązany z podmiotem zewnętrznym, pracownikiem. Pracownik, znajdując zatrudnienie w podmiocie zobowiązanym nie zlewa się z nim personalnie i zachowuje swoją odrębność prawną. Stąd brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania umów o pracę od innych umów zawieranych przez podmioty zobowiązane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę ponieważ uznał, że żądane w punktach 1 i 2 wniosku dostępowego skany umów o pracę nie stanowią informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b)-d) i f) u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji błędną ich wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż postać umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej, chociaż zdaniem skarżącego jest to dokument urzędowy dotyczący: gospodarowania mieniem publicznym, danych publicznych oraz o samym organie.

Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniami określonymi m.in. w art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd pierwszej przyjął, że umowy o pracę, zawarte przez Gminę Miasto Legionowo z jej pracownikami nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zatem wnioskowane skany takich umów jako stanowiące nośnik informacji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko trafne. Wniosek o udostępnienie tych umów nie mógł być uwzględniony ponieważ umowy te stanowią dokumenty prywatne.

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – także do wszystkich nośników tych informacji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych zawartych w dokumentach, nie tylko w dokumentach urzędowych ale również w dokumentach prywatnych. Jednak prawo wglądu do dokumentów zawierających informację publiczną (udostępnienia dokumentu jako nośnika tej informacji, udostępnienia postaci tego dokumentu) jest stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ograniczone do dokumentów urzędowych.

Jak słusznie zwrócił uwagę WSA należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a) u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do wglądu do nośnika lub jego udostępniania – np. kopii, skanu - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty inne niż urzędowe podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się zatem do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) – wyroki NSA z 14 stycznia 2025 r. III OSK 1694/24, z 14 marca 2023 r., III OSK 7563/21. z 10 lutego 2023 r., III OSK 6992/21, z 11 stycznia 2023 r., III OSK 5976/21, z 19 marca 2019 r., I OSK 868/17.

Skoro zatem u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Dokumentem urzędowym stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem kwalifikując żądane przez wnioskodawcę dokumenty (umowy) jako urzędowe albo prywatne należało przede wszystkim ustalić, czy umowy zawierane między Gminą Miasto Legionowo i jej pracownikami podpisuje funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego i to działający w ramach swoich kompetencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba składająca oświadczenia woli w imieniu Gminy działającej jako podmiot stosunków cywilnoprawnych, nie działa jako funkcjonariusz publiczny podpisujący dokument w ramach jego kompetencji publicznoprawnych. W tej sytuacji osoba ta nie reprezentuje bowiem władzy publicznej ani nie realizuje zadań władzy publicznej. Osoba taka, reprezentująca Gminę nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Zatem nie może być uznana za funkcjonariusza publicznego. Gdyby nawet osoba podpisana pod taką umową była równolegle, w chwili jej zawierania, funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, to składanie oświadczeń woli w imieniu Gminy jako podmiotu cywilnoprawnego nie mieści się w zakresie kompetencji funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Treść umowy o pracę zawartej z pracownikami samorządowymi, dotyczy indywidualnego stosunku pracy. Dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest przez organ wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w ramach administracyjnych działań władczych. Umowa o pracę, której celem jest nawiązanie indywidualnego stosunku pracy nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.

W rezultacie żądane skany dokumentów - umów o pracę zawartych przez przedstawiciela Gminy Miasto Legionowo z jej pracownikami, nie są skanami dokumentów urzędowych lecz skanami dokumentów prywatnych, albowiem nie realizują znamion ustawowej definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zatem nie podlegają udostępnieniu przez ich wgląd lub udostępnienie na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy bowiem wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od zawierającego ją nośnika.

Nie oznacza to oczywiście, iż żadna z informacji zawartych w umowach o pracę z pracownikami samorządowymi nie będzie mogła zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Czym innym jest jednak wniosek o udostępnienie skanu umowy o pracę, a czym innym wniosek o udostępnienie informacji o elementach takiej umowy. Dlatego przyjęte tu stanowisko w żadnym stopniu nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego rozpoznanie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. wniosku o udostępnienie informacji o treści umów o pracę z pracownikami samorządowymi.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że Sąd I instancji tylko "na marginesie", jedynie w sytuacji przyjęcia ("gdyby nawet uznać"), że żądane umowy o pracę stanowią informację publiczną stwierdził, że "w sprawie znalazłby zastosowanie przepis szczególny w myśl relacji aktu wykonawczego do ustawy – Kodeks pracy - w kontekście reguły udostępniania akt osobowych pracownika (zasady powołane w wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 454/22).Wobec treści art. 2 ust. 1 (prawidłowo powinno być art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - dopisek NSA) ustawy o informacji, także w takim przypadku nie znalazłyby zastosowania ogólne reguły udostępniania informacji publicznej." Zatem, z uwagi na to, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż żądane w punkcie 1 i 2 wniosku dostępowego skany umów nie stanowią informacji publicznej, ocena pierwszego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej stała się bezprzedmiotowa.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.