Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezydentowi Miasta [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] maja 2022 r.

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt 1 i pkt 2 – w odniesieniu do wszystkich kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...], zwanego dalej "Urzędem", bądź stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

- rozstrzygnięcie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Organowi zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie,

- art. 1 ust. 1 ustawy o informacji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych – poprzez niezasadne uznanie, jakoby przedmiotem wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej; w konsekwencji nie udostępniono informacji publicznej na wniosek.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- wnioskiem z [...] maja 2022 r. wystąpiono do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. skany umów o pracę, zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie z radcami prawnymi lub innych umów, na podstawie których jest świadczona na rzecz Urzędu obsługa prawna;

2. skany umów o pracę zawartych z zastępcami Prezydenta, skarbnikiem Miasta, sekretarzem Miasta, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu;

3. informacje o wysokości poszczególnych kwot, wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu, tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie: radcom prawnym, prezydentowi, zastępcom prezydenta, skarbnikowi Miasta, sekretarzowi Miasta, kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych,

- pismem z [...] czerwca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek; przekazano aneksy do umów o pracę niektórych kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych, zaś - w zakresie pkt 3 - wniosku udzielono w części odpowiedzi, a także wydano odrębną decyzję administracyjną; w odniesieniu do pozostałych umów o pracę organ stwierdził:

- "Umowy o pracę zawarte z pracownikami zatrudnionymi na stanowisku radcy prawnego w ocenie organu, nie są informacją publiczną";

- "Umowy o pracę pozostałych pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowników i zastępców kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Miasta [...] w ocenie organu, nie są informacją publiczną"

(tak wyroki WSA o sygn. akt II SAB/Wa 118/17 oraz III SAB/GI76/20, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- stanowisko organu jest błędne; nie ma racjonalnego uzasadnienia dla poglądu, że umowy o pracę - zawarte z zatrudnionymi w Urzędzie radcami prawnymi - nie stanowią informacji publicznej; po pierwsze, zawarte w umowach o pracę dane nie wykraczają poza dostępne w innych rodzajach umów, zawieranych z jednostkami samorządu terytorialnego, które to umowy są dostępne; w niniejszej sprawie udostępniono Wnioskodawcy umowę zlecenia, zawartą z radcą prawnym i jednocześnie stwierdzono, że umowy o pracę - również zawarte z radcami prawnymi - nie stanowią informacji publicznej; argumentacja organu uderza wprost w istotę i cel prawa do informacji, które jest prawem człowieka; gdyby zaszły jakiekolwiek przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji, organ winien w tym zakresie wydać stosowną decyzję - czego nie uczynił,

- z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów, zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami zatrudnionymi w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, mogą wynikać nie tylko kwestie, dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również informacje o zasadach funkcjonowania danego urzędu oraz o osobach, sprawujących określone funkcje i ich kompetencjach (w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f, pkt 3 ustawy o informacji); dlatego umowy o pracę są z całą pewnością tzw. informacją publiczną; odrębną kwestią jest ograniczenie do nich dostępu - z uwagi na ochronę np. prywatności; niemniej jednak radca prawny jest osobą, pełniącą funkcję publiczną; świadcząc pomoc prawną na rzecz podmiotu, który go zatrudnia, ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami tego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej; tym samym zatrudniony w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego radca prawny jest osobą, pełniącą funkcje publiczne - w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; wnioskowana informacja ma zaś związek z pełnieniem tych funkcji,

- dotyczy to także umów o pracę, zawartych z kierownikami i zastępcami kierowników jednostek organizacyjnych Urzędu; umów tych także nie udostępniono; udostępnione dokumenty dotyczą zmiany warunków umów o pracę, zaś przedmiotem wniosku były właśnie aktualnie obowiązujące umowy o pracę; realizacją wniosku byłoby zatem udostępnienie umów o pracę i dokumentów (pism, aneksów), z których wynikają aktualne warunki obowiązywania tych umów; nie ma również uzasadnienia dla nieudostępnienia umów o pracę wszystkich objętych zapytaniem osób; organ nie może uznaniowo traktować umowy dotyczącej jednej osoby za informację publiczną, zaś co do drugiej - na tożsamym stanowisku, jakoby takiego charakteru już nie miała.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 12 maja 2023 r. (sygn. akt II SAB/Wa 454/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wnioskodawcy, zaś - wobec wniesienia przezeń skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 19 grudnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 2718/23), uchylił orzeczenie wydane w I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m.in.: "[...] z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Z treści uzasadnienia bowiem wynika, że podstawą działania Sądu I instancji były dwa wzajemnie wyłączające się powody. Po pierwsze, WSA w Warszawie uznał, że skan umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dotyczy indywidualnego stosunku pracy (s. 6 uzasadnienia). Sąd I instancji uznał zatem, że żądane we wniosku dane nie odpowiadają statuowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw związanych z szeroko pojętym działaniem Państwa. Po drugie, wskazał, że żądane dane stanowią jednak informację publiczną, ale wobec treści § 16 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia, nie mogą być udostępnione ponieważ przepisy tego rozporządzenia określają inny tryb dostępu do danych publicznych i wobec tego stosuje się do nich normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.".

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy to uczyni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle daną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach, co do pkt 1 i 2 wniosku - gdzie organowi zarzucono w skardze bezczynność. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonej informacji (chodziło o skany umów o pracę wskazanych kategorii pracowników Urzędu), zaś organ – z zachowaniem terminu, ustalonego w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - powiadomił go o braku możliwości udostępnienia informacji, którą miały być kopie dokumentów, gdyż - wedle organu - żądana informacja nie stanowi publicznej.

Spór sprowadza się do tego, czy stanowisko organu jest trafne. Należy je podzielić.

Sąd w tym składzie uważa za prawidłowy prezentowany w judykaturze pogląd, gdzie podkreśla się istotne następstwa, wynikające z rozróżnienia "postaci" informacji publicznej i samych, mających taki charakter, "treści" (tak np. wyrok NSA III OSK 1694/24 – dostępny w CBOSA). Co do postaci - a więc nośnika, na którym zawarto dotyczące spraw publicznych wiadomości (arkusz papierowy, jego skan, dokument elektroniczny itd.) - informację publiczną stanowią generalnie wyłącznie dokumenty urzędowe - w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. W wyjątkowych tylko przypadkach mogą być nimi także inne - pozostające w dyspozycji organów państwa (czy innych podmiotów, wykonujących ich zadania) - rodzaje dokumentów, jeżeli porządzono je z wykorzystaniem środków publicznych i stanowią źródło informacji w kwestiach istotnych - jak zlecone opracowania, ekspertyzy itd. Nie stanowią jednak informacji publicznej - co do samej postaci - wszelkie pozostające w dyspozycji organów administracji dokumenty, choć część z zawartych na nich danych może stanowić informację publiczną - co do treści. Sąd w tym składzie podziela prezentowane dotąd w orzecznictwie stanowisko, że umowy o pracę - co do postaci - nie stanowią informacji publicznej - tak: powołane już w ramach zreferowania treści skargi orzeczenia, gdzie Wnioskodawca przytaczał stanowiska organu.

Konstatacji tej nie podważa dominująca w orzecznictwie reguła traktowania, jako informacji publicznej, innych rodzajów umów, których stronami są realizujące zadania publiczne podmioty, czy powołana w skardze okoliczność faktyczna w danej sprawie - udostępnienia już niektórych dokumentów, dotyczących warunków świadczenia pracy. Co do umów o pracę, dotyczą one w znacznym zakresie osobistych praw i obowiązków świadczącej pracę osoby, także gdy wykonuje ona zawód zaufania publicznego (radcy prawnego). Przyjmując, że sprawą publiczną mogą być warunki świadczenia pracy - ich treść - w kontekście realizacji zadań państwa czy wydatkowania środków publicznych, brak jednak przesłanek dla uznania, jakoby informacją - istotną z perspektywy przejrzystości życia publicznego - była postać zawartej umowy, w której treści zawiera się w istocie szereg danych nie mających żadnego znaczenia z perspektywy spraw publicznych (adres i inne dane pracownika czy jego podpis itd.).

Jedynym na marginesie wypada odnotować, że gdyby nawet uznać umowy o pracę za informację publiczną podlegającą wedle ogólnych zasad udostępnieniu także, co do postaci, znalazłby w sprawie zastosowanie przepis szczególny w myśl relacji aktu wykonawczego do ustawy - Kodeks pracy - w kontekście reguły udostępniania akt osobowych pracownika (zasady powołane w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 454/22). Wobec treści art. 2 ust. 1 ustawy o informacji, także w takim przypadku nie nalazłyby zastosowania ogólne reguły udostępniania informacji publicznej.

Organ nie pozostawał więc w bezczynności. Wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy o informacji - poinformowano Wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu jako publiczna. Uczyniono więc zadość powinności udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wynika to z samej ustawy o informacji.

Chybione są więc zarzuty, dotyczące naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego (także reguł konstytucyjnych), w kontekście zakresu powinności udostępnienie informacji publicznej. Nie zachodziły też przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej, wobec przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Żądana informacja, jako postać dokumentu, nie stanowi bowiem "publicznej" w rozumieniu danego aktu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.