Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działek o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., poprzez likwidację stawu "N." wraz z urządzeniami piętrzącymi

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ II instancji przywołał treść zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a. oraz wskazał, na charakter trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważył, że z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), ograniczona bądź wyłączona jest dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po kontroli decyzji dokonanej przez sąd administracyjny. Argumentując swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt: II SA/Gl 111/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. Organ zauważył również – powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania skargi wniesionej na decyzję. Natomiast pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1, 2 i 5) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego.

Mając na uwadze powyższe, jak również wskazaną przez wnioskodawcę przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jako jedną z podstaw wznowienia przedmiotowego postępowania, organ II instancji stwierdził, iż mając na względzie okoliczność oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2007 r., nie było podstaw prawnych do wznowienia, na tej podstawie, postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną. Ponadto, organ II instancji stwierdził, iż podstawę wniosku G. M. o wznowienie postępowania stanowiła również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). W razie, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, dopuszczalny jest tryb rozstrzygania zagadnień wstępnych, którego istota polega na tym, iż organ administracji w postępowaniu administracyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne (art. 100 § 2 k.p.a.). Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada co prawda sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości, jednakże rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania, aby usunąć przeszkodę w jego prowadzeniu. Natomiast jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem, przyjętym przez organ wydający decyzję (w przypadku gdy zastosował on tryb nadzwyczajny) zachodzi różnica w istotnych punktach, stanowi to podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania na tej podstawie wymaga więc po pierwsze ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej, a po drugie porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oraz wojewódzkiego postępowania w przedmiocie samowolnej budowy stawu "N." na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z., zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r.; nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które ww. organy rozstrzygałyby we własnym zakresie. Zatem, żaden z organów prowadzących postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r. nie skorzystał z dyspozycji art. 100 § 2 k.p.a, a co za tym idzie, w toku prowadzonego postępowania zwykłego nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które zostałoby rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan faktyczny, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu wojewódzkiego odmawiająca wznowienia postępowania była w pełni uzasadniona i prawidłowa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył G. M. i zarzucił jej:

- brak wymogu uzyskania w roku 2003 decyzji o pozwoleniu na odbudowę stawu "N.";

- brak poinformowania lub wezwania ze strony organów administracyjnych (Starostwa Powiatowego w K., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.) do uzupełnienia dokumentacji w postaci zgłoszenia odbudowy stawu;

- przyczynienie się organów administracyjnych do powstałej sytuacji oraz powstania szkód poniesionych przez skarżącego, jak również szkód w środowisku w tym w ekosystemie wodnym, mogących powstać przy przywracaniu terenu działek pod stawem "N.";

- stosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie prawidłowej podstawy prawnej przy proponowanych warunkach legalizacyjnych;

- nałożenie na skarżącego największej wartości grzywny w celu przymuszenia skarżącego do likwidacji stawu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga G. M. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym, które jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentując swe rozstrzygnięcie zasadnie podniósł, iż z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), ograniczona bądź wyłączona jest dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym, dokonanej przez sąd administracyjny. Zasadnie podniósł także, że w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gl 111/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nakazująca G. M. przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działek o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., poprzez likwidację stawu "N." wraz z urządzeniami piętrzącymi.

Ponadto, organ II instancji trafnie zauważył – powołując się przy tym na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych - że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym, zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań służących weryfikacji wadliwych decyzji, wówczas, gdy przyczyny wadliwości decyzji wydanej w trybie zwykłym mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Kwestie dotyczące wyłączenia pracownika i organu (pkt 3), udziału strony w postępowaniu (pkt 4) oraz uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji (pkt 6) dotyczą czasu wydania decyzji i powinny być wyjaśnione w toku rozpoznania skargi wniesionej na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Natomiast pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1, 2 i 5) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego.

Mając na uwadze powyższe, jak również wskazaną przez wnioskodawcę przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jako jedną z podstaw wznowienia postępowania w przedmiocie, nakazu przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działek o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., poprzez likwidację stawu "N." wraz z urządzeniami piętrzącymi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, iż mając na względzie okoliczność oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., nie było podstaw prawnych do wznowienia, na tej podstawie, postępowania zakończonego wymienioną decyzją ostateczną.

Ponadto, organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż podstawę wniosku G. M. o wznowienie postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). W razie, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, dopuszczalny jest tryb szczególny rozstrzygania zagadnień wstępnych, którego istota polega na tym, iż organ administracji w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym, we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne (art. 100 § 2 k.p.a.). Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada co prawda sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości, jednakże rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania, aby usunąć przeszkodę w jego prowadzeniu. Natomiast jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem, przyjętym przez organ wydający decyzję (w przypadku gdy zastosował on tryb nadzwyczajny) zachodzi różnica w istotnych punktach, stanowi to podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania na tej podstawie wymaga więc po pierwsze ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji ostatecznej, a po drugie porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oraz wojewódzkiego postępowania w przedmiocie samowolnej budowy stawu "N." na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z., zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r.; nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które ww. organy rozstrzygałyby we własnym zakresie, z uwagi na fakt, iż zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego Zatem, żaden z organów prowadzących postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r., nie korzystał z dyspozycji art. 100 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, w toku prowadzonego postępowania zwykłego nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które zostałoby rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

W zaistniałych okolicznościach zasadnie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działek o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., poprzez likwidację stawu "N." wraz z urządzeniami piętrzącymi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.