Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1746/20 w sprawie ze skargi Głównego Geodety Kraju na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 2 lipca 2020 r. nr DKE.561.3.2020.RZ.81624 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 23 lutego 2021 r., II SA/Wa 1746/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Głównego Geodety Kraju na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 2 lipca 2020 r.,

nr DKE.561.3.2020.RZ.81624, w przedmiocie przetwarzanie danych osobowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 2 lipca 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych stwierdził naruszenie przez Głównego Geodetę Kraju (dalej także GGK) przepisów art. 31 oraz 58 ust. 1 lit. e) i f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze zm.; dalej "RODO"), polegające na niezapewnieniu w trakcie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych dostępu do pomieszczeń, sprzętu i środków służących do przetwarzania danych osobowych oraz dostępu do danych osobowych i informacji niezbędnych Prezesowi UODO do realizacji jego zadań, a także na braku współpracy z nim w trakcie tej kontroli. Z tej przyczyny nałożył na GGK administracyjną karę pieniężną w kwocie 100 000 zł. Podstawą prawną decyzji był art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 60 i art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781; dalej "u.o.d.o.") w związku z art. 31, art. 57 ust. 1 lit. a), art. 58 ust. 1 lit. e) i f) oraz art. 58 ust. 2 lit. i) w związku z art. 83 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 4 lit. a) oraz art. 83 ust. 5 lit. RODO.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniach 10-14 lutego 2020 r. Prezes UODO przeprowadził kontrolę przetwarzania danych osobowych w Starostwie Powiatowym w J.. W toku kontroli ustalił, że Starosta nie publikuje na tym portalu danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków, lecz - na podstawie stosownego porozumienia - przekazuje je (w tym numery ksiąg wieczystych) GGK, który następnie pozyskane dane udostępnia na portalu GEOPORTAL2. Prezes UODO zdecydował o konieczności przeprowadzenia u GGK kontroli przetwarzania danych osobowych w zakresie udostępniania za pośrednictwem portalu GEOPORTAL2 danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków. O zaplanowanej kontroli GGK został poinformowany 3 marca 2020 r. telefonicznie oraz pismem doręczonym tego dnia drogą elektroniczną.

W dniu 9 marca 2020 r. kontrolujący udali się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii celem rozpoczęcia zaplanowanej kontroli. Kontrolujący okazali GGK legitymacje służbowe oraz przedłożyli imienne upoważnienia, w których w następujący sposób określony został szczegółowy zakres kontroli: "Kontrola obejmie udostępnianie przez Głównego Geodetę Kraju za pośrednictwem portalu internetowego GEOPORTAL2 danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków poprzez ustalenie: 1. Podstawy prawnej przetwarzania, w tym udostępniania danych osobowych; 2. Źródła pozyskania danych osobowych; 3. Zakresu i rodzaju udostępnianych danych osobowych; 4. Sposobu oraz celu udostępniania dennych osobowych; 5. Czy przetwarzania danych osobowych odbywa się na podstawie upoważnienia nadanego przez administratora danych osobowych lub podmiot przetwarzający (art. 29 rozporządzenia 2016/679); 6. Czy Główny Geodeta Kraju wdrożył odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, aby zapewnić odpowiedni stopień bezpieczeństwa danych objętych ochroną (art. 32, art.24 ust.1 i 2 rozporządzenia 2016/679); 7. Czy Główny Geodeta Kraju wyznaczył inspektora ochrony danych (art. 37 rozporządzenia 2016/679).". Po okazaniu legitymacji i przedłożeniu upoważnień do przeprowadzenia kontroli, GGK oświadczył, że nie podpisze przedłożonych upoważnień i odmawia wyrażenia zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie wynikającym z przedłożonych upoważnień. Na przedłożonych upoważnieniach GGK zamieścił pisemną adnotację o treści: "Odmawiam wyrażenia zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie przedstawionego upoważnienia (punkt od 1 do 5) ze względu na bezprzedmiotowość kontroli, co uzasadniam w piśmie NG-056.0810.4.2020 z 9.03.2020 r, najkrócej wynika to z faktu, że zakres kontroli ma się skupić na numerze księgi wieczystej, co nie jest daną osobową w rozumieniu przepisów Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wnoszę o doprecyzowanie zakresu kontroli zgodnie z podstawą jej wszczęcia.". GGK oświadczył następnie, że wyraża zgodę na przeprowadzenie czynności kontrolnych tylko w zakresie, jaki wynika z punktów 6 i 7 upoważnień imiennych kontrolujących. Dopiero wtedy podpisał upoważnienia imienne kontrolujących, umieszczając przy podpisie adnotację "Podpisane zgodnie z oświadczeniem poniżej". Zgodnie z przytoczonym wyżej oświadczeniem GGK przedstawił do akt kontroli pismo o sygnaturze NG-OSG.0810.4.2020, w którym wskazane zostały m.in. podstawy prawne zakwalifikowania numeru księgi wieczystej, jako danej przedmiotowej, to jest art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 73 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wobec jednoznacznie wyrażonego braku zgody GGK na przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie określonym w puntach 1-5 upoważnień imiennych, kontrolujący odstąpili od czynności w tym zakresie, dokonując ustaleń jedynie w zakresie, o którym mowa w punktach 6 i 7 upoważnień. Kontrolujący zdecydowali o zakończeniu 11 marca 2020 r kontroli. W tym dniu sporządzony został przez nich protokół kontroli, podpisany następnie przez GGK (bez żadnych zastrzeżeń).

W związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli przetwarzania przez GGK danych osobowych z ewidencji gruntów i budynków w portalu GEOPORTAL2, wszczęte zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na GGK administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie art. 31 oraz art. 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO, polegające na braku współpracy z Prezesem UODO w ramach wykonywania przez niego jego zadań, uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w zakresie przetwarzania danych osobowych, a także niezapewnieniu Prezesowi UODO dostępu do pomieszczeń, sprzętu i środków służących do przetwarzania danych osobowych, oraz dostępu do danych osobowych i informacji niezbędnych Prezesowi UODO do realizacji jego zadań. Prezes UODO wskazał, że administrator i podmiot przetwarzający obowiązani są współpracować z organem nadzorczym w ramach wykonywania przez niego zadań, o czym stanowi art. 31 RODO. Niewywiązanie się z tego obowiązku również zagrożone jest - zgodnie z art. 83 ust. 4 lit. a) RODO w związku z art. 102 ust. 1 i 3 u.o.d.o. - administracyjną karą pieniężną w wysokości do 100 000 zł. Zdaniem organu na tle obowiązków nałożonych przepisami RODO na administratora i podmiot przetwarzający, a dotyczących ich stosunku do organu nadzorczego GGK, w trakcie postępowania kontrolnego o sygn. DKN.5112.13.2020, swoim działaniem naruszył:

1. art. 58 ust. 1 lit. e) RODO nakładający na niego obowiązek zapewnienia Prezesowi UODO dostępu do wszelkich danych osobowych i wszelkich informacji niezbędnych organowi nadzorczemu do realizacji jego zadań,

2. art. 58 ust. 1 lit. f) RODO nakładający na niego obowiązek zapewnienia Prezesowi dostępu do wszystkich pomieszczeń administratora i podmiotu przetwarzającego, w tym do sprzętu i środków służących do przetwarzania danych, zgodnie z procedurami określonymi w prawie unijnym łub w prawie państwa członkowskiego,

3. art. 31 RODO nakładający na niego obowiązek współpracy z Prezesem UODO, na jego żądanie, w ramach wykonywania przez niego jego zadań.

W związku z tymi naruszeniami Prezes UODO stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie na GGK - na mocy art. 83 ust. 4 lit. a) oraz art. 83 ust. 5 lit. e) RODO - administracyjnej kary pieniężnej w związku z niezapewnieniem dostępu do pomieszczeń, sprzętu i środków służących do przetwarzania danych osobowych oraz dostępu do danych osobowych i informacji niezbędnych Prezesowi UODO do realizacji jego zadań, a także z brakiem współpracy w trakcie tej kontroli. Zdaniem Prezesa UODO działania GGK w trakcie kontroli, mające na celu udaremnienie jej przeprowadzenia w zakresie wskazanym w punktach 1-5 oraz w pkt 6 (w odniesieniu do środków technicznych wdrożonych w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa) upoważnień imiennych kontrolujących, a skutkujące brakiem dostępu do dowodów wskazujących na legalność i zgodność z prawem przetwarzania przez GGK danych osobowych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków, godziły w cały system ochrony danych osobowych i z tego względu mające dużą wagę i naganny charakter. Wagę naruszenia zwiększa dodatkowo okoliczność, że dokonane przez GGK naruszenie, jakkolwiek jednorazowe (miało miejsce w dniach 9-13 marca 2020 r.), wywołało skutki trwające do chwili obecnej. Brak współpracy GGK, wyrażający się w odmowie uznania prawa Prezesa UODO do dokonania kontroli zgodności z przepisami przetwarzania przez niego danych osobowych pochodzących z ewidencji gruntów i budynków w portalu GEOPRTAL2, jest aktualny, co potwierdza stanowisko GGK wyrażone w piśmie jego pełnomocnika z 15 maja 2020 r. Jako obciążającą wskazano ponadto okoliczność, że naruszenia dopuścił się organ publiczny - GGK. Od organu publicznego należy oczekiwać szczególnego, większego niż w przypadku podmiotów prywatnych zrozumienia i szacunku dla działań podejmowanych przez inne organy w ramach ich ustawowo określonych zadań, oraz większego stopnia współpracy w realizacji tych zadań.

W ocenie Prezesa UODO po stronie GGK istnieje intencjonalny brak woli współpracy w zapewnieniu organowi wszelkich informacji (dowodów) niezbędnych do ustalenia, czy stanowiące przedmiot kontroli procesy przetwarzania danych mają podstawę prawną i przetwarzane są zgodnie z prawem. Argumentacja przedstawiona na uzasadnienie stanowiska GGK jest całkowicie niezasadna i w dużym stopniu stworzona została post factum, w celu usprawiedliwienia braku woli poddania się uzasadnionemu i zgodnemu z prawem badaniu niezależnego organu kontrolnego. Zważywszy, że GGK jest podmiotem publicznym (a dodatkowo organem centralnym w strukturze służb geodezyjno-kartograficznych), podmiotem na dużą skalę przetwarzającym w ramach swoich kompetencji dane osobowe obywateli, Prezes UODO przyjął, że miał on świadomość, że jego postępowanie może stanowić naruszenie przepisów RODO i godzi się z tym stanem. Organ zwrócił także uwagę, że w toku postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej GGK podtrzymał swój brak zgody na przeprowadzenie kontroli w kwestionowanym zakresie i nie wyraził w żadnym stopniu chęci współpracy z Prezesem UODO w celu usunięcia naruszenia.

Prezes UODO wskazał, że pozostałe przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, wskazane w art. 83. ust. 2 RODO, nie miały wpływu na dokonaną ocenę naruszenia lub też, ze względu na specyficzny charakter naruszenia, nie mogły być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 83 ust. 1 RODO nałożona przez organ nadzorczy administracyjna kara pieniężna powinna być w każdym indywidualnym przypadku skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. W ocenie Prezesa UODO kara nałożona na GGK w niniejszym postępowaniu spełnia te kryteria. Zdyscyplinuje GGK do prawidłowej współpracy z Prezesem UODO w postępowaniach prowadzonych w przyszłości. Nałożona niniejszą decyzją kara w maksymalnej, określonej w art. 102 ust. 1 u.o.d.o., wysokości jest uzasadniona i proporcjonalna do wagi stwierdzonego naruszenia. Kara ta spełni ponadto funkcję odstraszającą - będzie jasnym sygnałem zarówno dla GGK jak i dla innych podmiotów zobowiązanych na mocy przepisów RODO do współpracy z Prezesem UODO, że lekceważenie obowiązków związanych ze współpracą z nim (w szczególności utrudnianie kontroli przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych) stanowi naruszenie o dużej wadze i jako takie podlegać będzie sankcjom finansowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Główny Geodeta Kraju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd I instancji całkowicie podzielił stanowisko i argumenty Prezesa UODO wyrażone w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Wskazał, że po pierwsze, nie miała miejsca nieważność postępowania w sprawie, upatrywana w przeprowadzeniu kontroli w Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii, który zdaniem skarżącego jest odrębnym adresatem obowiązków. Podkreślił, że Główny Urząd Geodezji i Kartografii jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której GGK realizuje swoje ustawowe zadania. Nie budzi żadnych wątpliwości sądu I instancji, że administrator i podmiot przetwarzający obowiązani są współpracować z organem nadzorczym w ramach wykonywania przez niego zadań, o czym stanowi art. 31 RODO. Niewywiązanie się z tego obowiązku również zagrożone jest - zgodnie z art. 83 ust. 4 lit. a) RODO w związku z art. 102 ust. 1 i 3 u.o.d.o. - administracyjną karą pieniężną w wysokości do 100 000 zł. Z istoty uprawnień Prezesa UODO i możliwości prowadzenia przez niego kontroli (opartej nawet tylko na planie kontroli) wynika, że żaden podmiot kontrolowany, a tym bardziej będący organem publicznym, nie może kwestionować jej zasadności ani jej zakresu (na etapie wszczęcia i prowadzenia kontroli). Oceny tej nie może zmienić mało logiczne twierdzenie w skardze, że "zamieszczenie przez GGK na upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli adnotacji o odmowie wyrażenia zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych nie wpłynęło na faktyczną możliwość uzyskania przez niego w trakcie realizowania czynności kontrolnych przez Prezesa UODO uzyskania dostępu do wszelkich pomieszczeń, sprzętu i środków służących do przetwarzania danych", oraz że "adnotacja o odmowie wyrażenia zgody może być traktowana wyłącznie jako wyrażenie przez GGK krytycznej opinii na temat określonego przez organ nadzorczy zakresu kontroli, a nie jako rzeczywisty przejaw utrudniania lub uniemożliwiania przeprowadzenia kontroli przez Prezesa UODO". Zaistniały zatem przesłanki wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary.

Zdaniem sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło do "uniemożliwienia wniesienia i rozpoznania skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem", ani do rozpoznania sprawy przez sąd nieposiadający pełnej jurysdykcji. Zarzuty w tym zakresie są o tyle niezrozumiałe dla sądu I instancji, że stawia je polski organ publiczny, którego decyzje są także przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne i który chociażby z tego powodu powinien mieć wiedzę o zakresie i podstawach prawnych działania sądownictwa administracyjnego w Polsce. Z tej samej przyczyny GGK powinien mieć wiedzę na temat europejskich aktów prawnych, dających Prezesowi UODO upoważnienie do działania także wobec innych organów publicznych, w ramach nawet planu kontroli, tj. bez potrzeby uprzedniego naruszenia przepisów RODO. Zdaniem sądu organ nie naruszył art. 78 ust. 1 RODO w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji Rady Europy o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ani art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W ocenie sądu wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej był wyłącznie próbą przedłużenia postępowania w sprawie i odwrócenia uwagi sądu od istoty sprawy, którą było uniemożliwienie organowi przeprowadzenia kontroli.

Sąd I instancji szeroko przedstawił model kontroli decyzji Prezesa UODO przez sądy administracyjne, która zgodnie m.in. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej "p.u.s.a.") dokonywana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w pełni podzielił stanowisko Prezesa UODO, że sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych nie mają charakteru karnego. Nie ma w związku z tym wymogu stosowania do nich najwyższych standardów wypracowanych przez orzecznictwo ETPCz i TSUE wobec sankcji o charakterze ściśle karnym (w tym w szczególności wymogu poddania ich kontroli sprawowanej przez sądy posiadające "pełną jurysdykcję" rozumianą w skardze jako możliwość "przejęcia sprawy" przez sąd i rozstrzygnięcie jej zamiast organu administracyjnego). Polskie sądy administracyjne rozpoznają skargi od decyzji organów administracji, czyli kontrolują już uprzednio przeprowadzone postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji ograniczenie ich roli do kontroli legalności decyzji nie wydaje się w żadnej mierze ograniczać możliwości reagowania na ewentualne naruszenia prawa. W sprawie niniejszej sytuacja była zupełnie precedensowa: kontrolowany organ publiczny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli przez inny, publiczny organ państwa. Z tej przyczyny postępowanie GGK i zarzuty skargi w szczególności świadczą o braku rozumienia przepisów prawa przez organ, który w swej działalności prawo to stosuje.

Zdaniem sądu analiza przepisów RODO wskazuje, że przewidziane w nich administracyjne kary pieniężne mają przede wszystkim charakter naprawczy, restytucyjny, prewencyjny i dyscyplinujący, dopiero w dalszej kolejności represyjny. Ich celem jest doprowadzenie do usunięcia naruszenia (stanu niezgodnego z prawem). Sąd ten nie ma wątpliwości, że omawiana kara pieniężna została nałożona w związku z naruszeniem przepisów RODO określających obowiązki administratora lub podmiot przetwarzający wobec Prezesa UODO ma charakter środka przymuszającego do wykonania szeroko rozumianych obowiązków procesowych; mieści się w ramach kompetencji władczych Prezesa UODO służących zapewnieniu prawidłowego przebiegu prowadzonego przez niego postępowania (kontrolnego i - na następnym etapie - administracyjnego w przedmiocie naruszenia przepisów RODO). Nie świadczy o karnym charakterze administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie jej rodzaj ani "surowość". Sąd ten wskazał, że nałożona na skarżącego kara faktycznie orzeczona została w maksymalnej wysokości, jednakże było to uzasadnione okolicznościami sprawy. Ukaranym jest organ administracji publicznej, który zablokował możliwość działania - wykonania kontroli - przez inny organ publiczny. Kary pieniężne, nakładane na podstawie RODO i u.o.d.o. nie leżą w sferze uznania Prezesa UODO. Ich nałożenie oraz ich wysokość uzasadniona powinna być bowiem w każdym indywidualnym przypadku okolicznościami sprawy. Uwzględnienie tych okoliczności w rozstrzygnięciu o karze pieniężnej podlega zaś kontroli sądu. Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie wysokości nałożonej kary jest logiczne i zostało wyczerpująco wyjaśnione.

Zdaniem tego sądu bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 78 ust. 1 RODO w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty. Nie zachodzi również konieczność kierowania do TSUE wnioskowanego przez pełnomocników Skarżących pytania prejudycjalnego. Zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 83 ust. 4 lit a) i art 83 ust. 5 lit e) w zw. z art. 31 w zw. z art. 58 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 58 ust. 1 lit. f) RODO w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 1) u.o.d.o. w zw. z art. 102 u.o.d.o. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do Głównego Geodety Kraju, podczas gdy podmiotem w stosunku do którego prowadzona była kontrola i wykonywane były zadania organu nie był Główny Geodeta Kraju, a Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Sąd podzielił argumentację Prezesa UODO, że wskazanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w części dokumentacji dotyczącej kontroli miało na celu jedynie wskazanie miejsca przeprowadzenia czynności kontrolnych i podkreślenie, że w trakcie kontroli działalności skarżącego Prezes UODO może prowadzić czynności kontrolne w odniesieniu do wszystkich - związanych z zakresem kontroli – zasobów (informacyjnych, ludzkich, technicznych, dokumentacyjnych) znajdujących się w dyspozycji Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, jako jednostki organizacyjnej, przy pomocy której GGK realizuje swoje ustawowe zadania). Oczywistym jest bowiem, że GGK nie dysponuje osobiście wszystkim informacjami dotyczącymi zakresu kontroli, gdyż realizuje swoje ustawowe zadania przy pomocy urzędu.

W ocenie sądu I instancji przedmiot kontroli został precyzyjnie określony i nie żadnych wątpliwości co do określenia podmiotu podlegającego kontroli. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że wskazane w skardze dokumenty nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Jak zaznaczył Prezes UDODO, mogą one mieć znaczenie w równolegle toczącej się sprawie o naruszenie przepisów RODO związane z publikowaniem na portalu GEOPORTAL2 danych z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem tego sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 88 ust. 1 u.o.d.o. w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 6) u.o.d.o. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. Prezes UODO zaprzeczył, aby w toku kontroli miały miejsce oględziny systemu informatycznego, w którym przetwarzane są dane osobowe pochodzące z ewidencji gruntów i budynków. Nie został sporządzony protokół dokonania oględzin. Prezes UODO zaznaczył też, że wgląd w system informatyczny skarżącego był kompletnie nieistotny z punktu widzenia możliwości dokonania istotnych ustaleń (dlatego też nie został potwierdzony protokołem oględzin), gdyż na forum portalu GEOPORTAL2 nie są przetwarzane dane osobowe pochodzące z ewidencji gruntów i budynków, a jedynie dane osobowe użytkowników tego forum. Przetwarzanie danych osobowych użytkowników forum nie było objęte zakresem kontroli.

Zdaniem sądu I instancji Prezes UODO dokonał wszechstronnej i merytorycznej oceny materiału dowodowego, której jednoznacznym efektem jest stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 31 oraz art. 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO. Organ sporządził prawidłowe, logiczne i wyczerpujące uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Prezes UODO wskazał dowody, w oparciu o które został ustalony stan faktyczny. W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych, skupiając się na polemice z organem w sferze wykładni prawa i zasadności przeprowadzenia kontroli, a nie próbie odtworzenia rzeczywistego przebiegu zdarzeń, których efektem jest wymierzona w zaskarżonej decyzji administracyjna kara pieniężna. Nie doszło do naruszenia art. 31 oraz art. 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO polegającego na przyjęciu, że w toku kontroli Główny Geodeta Kraju występował w roli administratora, podmiotu przetwarzającego albo przedstawiciela, mógł więc być poddany kontroli w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych i tym samym zobowiązany był do współpracy z organem nadzorczym i do umożliwienia organowi uzyskania dostępu do danych osobowych, informacji, pomieszczeń, sprzętu i środków służących do przetwarzania danych osobowych. GGK przetwarza bowiem dane, pochodzące z ewidencji gruntów i budynków i w stosunku do tych nich występuje w roli administratora (ewentualnie współadministratora) przetwarzającego je w oparciu o określoną podstawę prawną lub bez takiej podstawy albo w roli podmiotu przetwarzającego. Ponieważ skarżący uniemożliwił dostęp do informacji, które pomogłyby ustalić tę okoliczność, nie można było zweryfikować tego założenia, któremu m.in. miała służyć kontrola. Jak jednak trafnie zauważył Prezes UODO, obowiązki, o których mowa w art. 31 oraz art. 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO, oraz odpowiedzialność za ich naruszenie, są bowiem identyczne dla administratora i podmiotu przetwarzającego. Zdaniem sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 31 oraz art. 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO. Jakkolwiek zamieszczenie przez GGK na upoważnieniach imiennych adnotacji "odmawiam wyrażenia zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie" nie jest wiążące dla Prezesa UODO, jednak bez współpracy pracowników Urzędu nie byłoby możliwe prawidłowe przeprowadzenie kontroli. Sąd podzielił stanowisko Prezesa, że oświadczenie o treści "odmawiam wyrażenia zgody" jest oświadczeniem woli, a nie oświadczeniem wiedzy.

Oceniając wymiar i wysokość administracyjnej kary pieniężnej sąd również podzielił stanowisko Prezesa UODO w całości. W szczególności organ nie naruszył art. 83 ust. 2 lit. b) RODO. Skarżący świadomy był, że Prezes UODO konsekwentnie przyjmuje, iż numery ksiąg wieczystych stanowią dane osobowe w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 83 ust. 2 lit. i) RODO. Odmowa współpracy z Prezesem UODO, wyrażona nie tylko w treści adnotacji na upoważnieniach kontrolujących, ale i w dalszym jego postępowaniu w trakcie kontroli (np. w przypadku odmowy podpisania protokołu zeznań z 10 marca 2020 r.), jak w również w całkowitym i kategorycznym kwestionowaniu stanowiska Prezesa UODO co do charakteru numeru księgi wieczystej jako danej osobowej, wykluczyły współpracę także po popełnieniu naruszenia. Organ nie naruszył art. 83 ust. 1 RODO. Sąd podzielił stanowisko Prezesa UODO, że kara w wysokości niższej niż 100 000 zł, nie spełniłaby swojej funkcji odstraszającej, kara w takiej wysokości ma charakter dyscyplinujący i prewencyjny.

Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1, art. 83 ust. 2 lit. b) i f), art. 83 ust. 4 lit. a), art. 83 ust. 5 lit. e) w zw. z art. 31 i 58 ust. 1 lit. e) i f) RODO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez WSA i niezasadne przyjęcie, że w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie miał uzasadnione podstawy do uznania, że dane z ewidencji gruntów i budynków przetwarzane przez GGK objęte zakresem kontroli, nie stanowią danych osobowych, a w konsekwencji, że ich kontrola nie jest objęta właściwością Prezesa UODO i w tym zakresie odmówił prowadzenia kontroli, natomiast współpracował z organem w pozostałym zakresie, naruszył obowiązek współpracy z organem, obowiązek zapewnienia dostępu do wszelkich danych osobowych i wszelkich informacji niezbędnych organowi, a naruszenie to miało charakter umyślny, co doprowadziło do nałożenia na GGK przez Prezesa UODO administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej możliwej wysokości, pomimo braku ziszczenia się przesłanek uzasadniających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej;

2) art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 2 lit. b) i f) RODO poprzez ich błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że administracyjna kara pieniężna nałożona przez organ na skarżącego kasacyjnie jest skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia doprowadziłaby do stwierdzenia, że nałożona kara jest nieproporcjonalna z uwagi na jedynie częściową odmowę przeprowadzenia kontroli przez Prezesa UODO, brak umyślnego charakteru naruszenia, brak wcześniejszych naruszeń ze strony GGK;

3) art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 83 ust. 2 lit. b) i f) RODO poprzez ich błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że administracyjna kara pieniężna nałożona przez organ na skarżącego kasacyjnie jest skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia doprowadziłaby do stwierdzenia, że nałożona kara jest nieproporcjonalna z uwagi na jedynie częściową odmowę przeprowadzenia kontroli przez Prezesa UODO, brak umyślnego charakteru naruszenia, brak wcześniejszych naruszeń ze strony GGK;

4) art. 102 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.d.o. w zw. z art. 83 ust. 1 RODO w zw. z art. 83 ust. 2 lit. e) RODO poprzez ich błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że okoliczność braku wcześniejszego naruszenia przepisów RODO nie ma wpływu na wymiar administracyjnej kary pieniężnej nałożonej przez Prezesa UODO na GGK, podczas gdy brak wcześniejszego naruszenia stanowi okoliczność łagodzącą mającą obligatoryjne zastosowanie w każdym indywidualnym przypadku nakładania administracyjnej kary pieniężnej przez Prezesa UODO.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na niepełnym (zdawkowym) odniesieniu się do przesłanki umyślności określonej w art. 83 ust. 2 lit. b) RODO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło skarżącego kasacyjnie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może więc polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zdawkowe i nie pozwala stronie na poznanie motywów stwierdzenia przesłanki umyślności, o której mowa w art. 83 ust. 2 lit. b RODO. Sąd I instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne i wyrażony pogląd prawny przez organ. Organ nadzoru zaś w swojej decyzji bardzo szczegółowo uzasadnił umyślność naruszenia prawa przez poddanego kontroli GGK, co znalazło odzwierciedlenie w części historycznej uzasadnienia wyroku (vide s. 12 i 13 uzasadnienia). Sąd omówił stanowisko organu nadzoru, a do kwestii tej powrócił w części rozważeniowej, wyrażając akceptację dla poglądu organu. Wskazał on, że "Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, że uzasadnienie wysokości nałożonej kary jest logiczne i zostało wyczerpująco uzasadnione". Wynika z tego, iż podzielił argumentację organu nadzoru, co zwalniało go z ponownego przedstawiania tego stanowiska. Sąd w sposób szczególnie rozbudowany odniósł się natomiast do okoliczności sprawy jako przesłanki determinującej wysokość kary administracyjnej w tej sprawie. Wskazał to, iż to one w pierwszym rzędzie przemówiły za treścią poddanej kontroli decyzji. Podkreślić także należy, iż odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, zaś warunkiem jej wymierzenia nigdy nie jest zawinienie strony. Wina jest natomiast okolicznością, która ma wpływ na decyzję w przedmiocie rodzaju stosowanej sankcji oraz jej rozmiaru, co wyraźnie wynika z wykładni przepisu art. 83 ust. 2 lit. b RODO. Z tych względów zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Zarzut pierwszy jest pozbawiony podstaw.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.o.d.o. Prezes Urzędu może nałożyć, w drodze decyzji, administracyjne kary pieniężne w wysokości do 100 000 złotych, na jednostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 1-12 i 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z ust. 3 wynika zaś, że administracyjne kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, Prezes Urzędu nakłada na podstawie i na warunkach określonych w art. 83 rozporządzenia 2016/679. Z kolei wskazane w treści zarzutu przepisy RODO określają ogólne warunki nakładania kar pieniężnych przez organ nadzoru.

Skrupulatna analiza treści zarzutu wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazuje bowiem, że kontrolowany organ nie naruszył obowiązku prawnego współpracy z organem nadzoru (i zapewnienia mu dostępu do wszelkich danych osobowych oraz wszelkich informacji), gdyż miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć, że dane z ewidencji gruntów i budynków, których przetwarzanie chciał skontrolować Prezes UODO nie stanowią danych osobowych

w rozumieniu przepisów RODO. Konstrukcja tego zarzutu jest więc taka, iż w pierwszym rzędzie autor skargi kasacyjnej uznaje ustalenia organu nadzoru za błędne, co prowadzi go nieuzasadnionego przejścia do etapu wymierzenia kary administracyjnej, tj. posługując się wyrażeniami językowymi zarzutu – "pomimo braku ziszczenia się przesłanek uzasadniających nałożenie administracyjnej kary pieniężnej".

Wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucono w tym zarzucie, odnoszą się wyłącznie do etapu orzekania o rodzaju i wymiarze kary pieniężnej, jaka została nałożona mocą poddanej kontroli decyzji administracyjnej. Nie jest w ich drodze możliwe zaś wzruszenie ustaleń faktycznych odnoszących się do stwierdzenia roli GGK w procesie przetwarzania danych w portalu GEOPORTAL 2, czy naruszenia zasad przetwarzania danych osobowych przez publikacje w zasobach tej bazy danych informacji o księgach wieczystych, co miało zostać ustalone w toku kontroli Prezesa UODO. Nie jest również możliwe wzruszenie ustaleń faktycznych organ nadzoru w zakresie odmowy współpracy z organem nadzoru oraz zapewnienia mu dostępu do wszelkich danych osobowych oraz wszelkich informacji koniecznych do przeprowadzenia kontroli, o zakresie której został poinformowany przez upoważnionych kontrolerów Prezesa UODO. Właśnie te okoliczności stały się podstawą do wymierzenia kary administracyjnej.

Konkludując, zarzut I.1. skonstruowany został z przepisów regulujących kompetencję orzeczniczą Prezesa UODO do zastosowania kary pieniężnej oraz z przepisów określających ogólne warunki zastosowania i wymiaru kary. Z zarzutu wynika zaś, że kwestionowany jest stan faktyczny sprawy, tj. wystąpienie okoliczności, które odnoszą się do możliwości skorzystania z kompetencji orzeczniczej w zakresie wymierzenia kary, a nie okoliczności, które przesądzają o rozmiarze stosowanej kary administracyjnej. Czyni to podniesiony zarzut nieuzasadniony.

Zarzuty I.2-4 są nieuzasadnione. W zarzutach tych autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji błędną wykładnię szczegółowo wskazanych w treści każdego z nich przepisów prawa. W świetle przepisów p.p.s.a. skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, sporządzanym i wnoszonym wyłącznie przez fachowego pełnomocnika lub inną osobę posiadającą najwyższe kwalifikacje prawne (np. sędziego w swojej sprawie). Wymóg ten służy zagwarantowaniu odpowiedniej jakości skargi kasacyjnej. Wywieść z tego należy wskazany już wcześniej zakaz korygowania woli strony wyrażonej w treści skargi kasacyjnej i interpretowania jej w sposób ścisły.

Kierując się tą generalną dyrektywą, wskazać należy, że każdy z zarzutów z punktów I.2-4. zarzuca błędną wykładnię przepisów. Ta z kolei polega na niewłaściwym ustaleniu znaczenia wskazanych w zarzutach norm prawnych. W takiej sytuacji obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, w jaki sposób przepisy winny być rozumiane. Ze skargi kasacyjnej nie sposób jednak wywieść właściwe rozumienie tych przepisów.

Analiza treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala Sądowi II instancji na postawienie tezy, iż kwestionowane jest nie tyle rozumienie, co niewłaściwe zastosowanie przywołanych w zarzutach przepisów. Skarżący kasacyjnie uważa, że ustalona została kara pieniężna w wysokości zawyżonej, gdyż o jej wysokości przemówiły względy prewencji generalnej, a nie względy prewencji indywidualnej i okoliczności tej konkretnej sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności w związku z jedynie częściową odmową poddania się kontroli, braku winy i wcześniejszych naruszeń prawa (zarzut I. 2.), zasady indywidualizacji (zarzut I.3.), nieuwzględnienia okoliczności braku wcześniejszych naruszeń przepisów prawa przez kontrolowanego (zarzut I.4). Są to więc zarzuty, które kwestionują zastosowanie przepisów prawa, a nie ich wykładnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą oraz naruszenie w formach wynikających z treści zarzutów. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie korygować zarzutów skargi kasacyjnej. Nie było zatem dopuszczalne uznanie, że zarzucane jest niewłaściwe zastosowanie prawa, w sytuacji gdy z zarzutu wynika wyraźnie, że fachowy pełnomocnik zarzuca błędną wykładnię prawa. W praktyce orzeczniczej zdarza się wielokrotnie, iż w sytuacjach niedochowania obowiązków przez fachowego pełnomocnika i ujęcia zarzutu w sposób odbiegający od wymogów przepisów art. 174 p.p.s.a. dochodzi pewnej sanacji zarzutu przez Sąd II instancji celem zapewnienia stronie ochrony. Ma to jednak miejsce w sytuacjach, gdy w zarzucie używane są inne wyrażenia językowe niż te, którymi posługuje się ustawodawca we wspomnianym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak jest zaś wątpliwości co do woli autora skargi kasacyjnej i tego, iż zarzuca on wyłącznie błąd wykładni. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym, że zarzucany jest błąd wykładni, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie na czym on polega, jaka winna być wykładnia i jaki wpływ ma popełniony błąd wykładni na wynika postępowania. Zarzuty takie muszą także zostać należycie uzasadnione.

W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). Żaden z powyższych wymogów w odniesieniu do zarzutów błędnej wykładni nie został dopełniony. W związku z tym zarzuty I. 2-4 pozbawione są podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.