Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na czynność Wójta Gminy Gromadka w przedmiocie ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/25, odrzucił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na czynność Wójta Gminy Gromadka w przedmiocie ujęcia obiektów w gminnej ewidencji zabytków oraz postanowił o zwrocie stronie skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 29 lipca 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Wójta Gminy Gromadka w sprawie włączenia do gminnej ewidencji zabytków Gminy Gromadka (dalej: "GEZ") kart adresowych wiaduktów drogowych położonych w Gminie Gromadka nad [...]: 1) w pobliżu strefy ekonomicznej (II); 2) za strefą ekonomiczną w ciągu drogi gminnej [...] (I); 3) w ciągu drogi gminnej [...] (III); 4) w ciągu drogi gminnej [...] (V); 5) w ciągu drogi gminnej [...] (IV); 6) w ciągu drogi gminnej [...] (VI).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu w zakresie włączenia kart adresowych ww. obiektów do GEZ i zasądzenie kosztów postępowania, podając że skarżona czynność polegała na tym, że sporządzone przez organ w dniu 14 września 2012 r. karty adresowe ww. wiaduktów drogowych zostały włączone do GEZ.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia:

1. art. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") przez włączenie kart adresowych ww. obiektów inżynieryjnych do GEZ bez zapewnienia stronie skarżącej udziału w takim postępowaniu oraz poprzez błędne zakwalifikowanie ww. obiektów jako zabytków;

2. art. 3 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wskazane w zaskarżonej czynności obiekty są zabytkiem nieruchomym w rozumieniu powołanych przepisów w sytuacji, gdy wskazane wiadukty/mosty, wobec udokumentowanego stanu, nie posiadały przymiotu zabytku nieruchomego;

3. § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661) przez jego niezastosowanie podczas gdy stan obiektów, których karty adresowe zostały włączone do GEZ świadczy o utracie przez nie wartości zabytkowej;

4. art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym: nieprzeprowadzenie oceny stanu technicznego ww. obiektów inżynieryjnych, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że wymienione na wstępie wiadukty nad [...] w Gminie Gromadka mają status zabytku;

5. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności strony skarżącej, wykonującej zarząd nad przedmiotowymi wiaduktami będącymi własnością Skarbu Państwa, co wpływa na ograniczoną możliwość gospodarowania ww. obiektami przez stronę skarżącą godząc tym samym w konstytucyjna gwarancje poszanowania i ochrony własności.

Do skargi strona skarżąca dołączyła uwierzytelnione kopie:

1. pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 września 2022 r., nr WZN.5183.1685.2022.AN, z którego treści wynika, że ww. obiekty są wpisane do GEZ Gminy Gromadka. Ponadto w przedmiotowym piśmie opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków brak jest przesłanek zmierzających do pozbawienia przedmiotowych obiektów ochrony polegającej na wykreśleniu ich z GEZ.;

2. pisma strony skarżącej z 16 grudnia 2025 r., nr O/WR.KP-24.4110.1.94.2022.IB, którym wystąpiono do organu z wnioskiem o wykreślenie ww. wiaduktów z GEZ;

3. pisma organu z 3 marca 2023 r., nr BGK.4042.1.2023 (z datą wpływu do siedziby strony skarżącej w dniu 9 marca 2023 r.), w którym organ wskazał, że wpis ww. wiaduktów położonych w Gminie Gromadka nad [...] do GEZ został dokonany w wyniku sporządzenia kart adresowych ww. obiektów, zaś ich wykreślenie z ewidencji, zdaniem organu, może nastąpić na mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że karty adresowe GEZ dla przedmiotowych wiaduktów drogowych nad autostradą A4, położonych na terenie Gminy Gromadka, powstały w dniu 14 września 2012 r., zaś wykreślenie ich z GEZ wymaga akceptacji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pismem z 16 października 2025 r., nr O/WR.D-4.0271.1.12.2025.JOS, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe wiadukty zostały wpisane przez Gminę Gromadka do GEZ wyłącznie przez sporządzenie w dniu 14 września 2012 r. kart adresowych ww. obiektów, bez odrębnego zarządzenia organu. Na poparcie tego faktu strona skarżąca przedłożyła kopię pisma organu z 25 lipca 2024 r., nr BGK.6727.155.2024, którego treść potwierdza oświadczenie strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

Sąd wyjaśnił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Następnie wskazał, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków.

Sąd wyjaśnił, że czynność polegająca na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. Powyższa czynność miała miejsce 14 września 2012 r., co jest okolicznością bezsporną. Uwzględniając tę datę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym między 2010 r. a 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten następnie zmieniono i na podstawie art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) dodano do niego zdanie: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast zgodnie z art. 3 ww. ustawy powyższa zmiana weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Następnie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), nastąpiła kolejna zmiana i nadano art. 52 § 3 p.p.s.a. inne brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jednocześnie na podstawie art. 9 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. wprowadzona została także zmiana w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Uprzednio brzmiał on: W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast od dnia 1 czerwca 2017 r. uzyskał on brzmienie: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r. przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zdaniem Sądu, w tym stanie sprawy uznać należy, że skoro zaskarżona czynność miała miejsce w 2012 r., strona skarżąca zobowiązana była do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarga powinna zostać złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Sąd wyjaśnił, że strona skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 16 grudnia 2022 r. (nr O/Wr.KP-24.4110.1.94.2022.IB) skierowanym do Wójta Gminy Gromadka, w którym strona skarżącą wniosła o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przez wyłączenie z GEZ wymienionych na wstępie wiaduktów nad [...] położonych na terenie Gminy Gromadka. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, iż zastosowanie do niniejszego postępowania znajdują cytowane przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązujące między 2015 r. a 2017 r. Oznacza to, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu (tj. terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) nastąpiło bez winy strony skarżącej i rozpoznać skargę (o ile skarga nie zawiera innych uchybień). Niezależnie od przyjęcia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało w terminie, bądź jeżeli po terminie, a Sąd uwzględnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu (mając na uwadze np. rozbieżności w orzecznictwie dotyczące GEZ), to i tak niniejsza skarga została złożona po terminie.

Sąd przypomniał, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło 16 grudnia 2022 r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z 3 marca 2025 r. (winno być 2023 r. – przyp. NSA), które wpłynęło do strony skarżącej dnia 9 marca 2023 r. (data na elektronicznej prezentacie). Z uwagi na powyższe należało zatem uznać, iż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona stronie skarżącej w dniu 9 marca 2023 r., a zatem termin 30 dni do złożenia skargi upływał w dniu 10 kwietnia 2023 r. (dzień 8 kwietnia 2023 r. wypadał w sobotę).

Tymczasem skarga wniesiona została przez stronę skarżącą w dniu 29 lipca 2025 r. (wpływ do organu: 4 sierpnia 2025 r.), a zatem ponad dwa lata po upływie terminu do jej wniesienia.

Na marginesie Sąd wspomniał, że nawet gdyby przy ocenie terminowości wniesienia przedmiotowej skargi miał zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym to i tak nie miałoby to wpływu na fakt jej wniesienia po upływie terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. przez przedwczesne uznanie, iż nastąpiło przekroczenie terminu do wniesienia skargi, podczas gdy w sprawie występują rozbieżności i niejasności dotyczące podstawy wpisu do GEZ, charakteru tego wpisu oraz dokumentów na których oparł się organ, na co skarżący wskazał podając jako podstawę wniesienia skargi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), oraz art. 53 § 2a, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd;

2. art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i wadliwe nieuznanie, że uchybienie terminowi do złożenia skargi nie miało charakteru zawinionego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie niniejszego zażalenia i uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczową kwestią dla oceny prawidłowości odrzucenia skargi w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, a następnie (w zakresie zarzutu żalącego) czy zasadnie odmówił uznania, że uchybienie to nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznania skargę.

Na tak postawione obydwa pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, oparte na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym czynność w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków, jest czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a z uwagi na datę dokonania czynności, zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), co zostało dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając więc na względzie wskazany stan prawny, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżący był zobowiązany do poprzedzającego wniesienie skargi, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to stanowiło odpowiednik zwykłego środka odwoławczego w przypadku, gdy przepisy prawa nie przewidywały środków zaskarżenia w instancyjnym toku postępowania. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że strona skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 16 grudnia 2022 r., na które odpowiedź doręczono 9 marca 2023 r., wobec czego złożenie skargi 29 lipca 2025 r. nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Odnosząc się z kolei do kwestii braku zawinienia, Sąd I instancji, mając na uwadze art. 52 § 3 p.p.s.a., zastosował prawidłowo powyższy przepis i uwzględnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu do złożenia ww. wezwania (mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie dotyczące GEZ i nieświadomość prawną skarżącego – choć nadmieniając, iż ten reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika). Równocześnie trafnie podniósł, że niezależnie od tego czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w terminie, to i tak skarga została wniesiona po terminie.

Mając powyższe na względzie należy uznać za niezasadny zarzut błędnego rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając niniejszą sprawę stwierdza zatem, że skarga z 29 lipca 2025 r., jako wniesiona po terminie, podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.