Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność [...] B. Sp. z o.o. w B. D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] B. Sp. z o.o. w B. D. do rozpatrzenia wniosku A. K. z 9 maja 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza P. B. Sp. z o.o. w B. D. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od P. B. Sp. z o.o. w B. D. na rzecz A. K. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 21 października 2024 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi - w oparciu o art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując że pomimo ukarania grzywną organ nie przekazał Sądowi oryginału skargi wraz z dokumentacją.

Do pisma dołączona została kopia skargi z 23 lipca 2024 r. na bezczynność PKS B. Sp. z o.o. w B. , zwanej dalej spółką lub organem,

w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której skarżący wystąpił wnioskiem z 9 maja 2024 r.

W dołączonej skardze A. K. wniósł o:

1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności

w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a

w terminie 14 dni,

3) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),

4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że 9 maja 2024 r. wystąpił do organu

o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w autobusach spółki. Wobec zignorowania wniosku, 27 czerwca 2024 r. skierował do organu ponaglenie, które również zostało zignorowane. W ocenie skarżącego spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną. Z uwagi na to, że organ otrzymuje z budżetu państwa dopłaty do biletów ulgowych, widoczne jest szczególne powiązanie informacji dotyczącej kontroli tych biletów z dysponowaniem majątkiem publicznym.

W odpowiedzi na skargę, do złożenia której spółka została zobowiązania zarządzeniem z 25 października 2024 r., podniesiono, że organ nie posiada informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów z tytułu dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Organem uprawnionym do kontroli jest Województwo Ś., w imieniu którego działa Zarząd Województwa Ś..

W ocenie organu Województwo, oprócz bieżącej kontroli wniosków o wypłatę dopłat, ma prawo do przeprowadzenia kontroli przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego w zakresie prawidłowości wyliczania kwot dopłat, sprzedaży biletów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, ewidencji sprzedaży biletów ulgowych i realizowanych umów cywilno-prawnych na przewóz osób zawieranych przez przewoźnika z innymi podmiotami oraz w zakresie przestrzegania umowy.

Przewoźnik zobowiązany jest do umożliwienia przeprowadzania kontroli,

a także do zapewnienia wglądu w dokumenty. Na wezwanie osób kontrolujących przewoźnik zobowiązany jest do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia dodatkowych danych, a na żądanie Województwa do dostarczenia dodatkowych dokumentów oraz udzielania wszelkich informacji i przedstawienia dokumentacji związanej

z wykonywaniem umowy. Odmowa udostępnienia dokumentów stanowi przesłankę do wstrzymania wypłat na podstawie dotychczasowych wniosków. Na wezwanie osób kontrolujących, przewoźnik lub osoba przez niego wyznaczona bądź kierowca autobusu, działając na podstawie art. 33a ustawy prawo przewozowe, zobowiązany jest w ich obecności dokonać kontroli pasażerów pod kątem legalności przejazdów, czyli posiadania biletów oraz stosownych dokumentów uzasadniających udzielanie ewentualnych ulg ustawowych w przejazdach autobusowych.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi

i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2).

W art. 55 § 2 ww. ustawy postanowiono zaś, że jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny

i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 55 § 2 p.p.s.a. zostały spełnione.

Prawomocnym postanowieniem z 30 września 2024 r., sygn. akt II SO/Ke 14/24, wydanym na wniosek skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wymierzył PKS B. Sp. z o.o. w B. D. grzywnę za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy.

Pomimo wymierzenia grzywny spółka nie przekazała ani skargi, ani akt sprawy.

W tej sytuacji Sąd uprawniony był do rozpoznania skargi na bezczynność organu w oparciu o żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 21 października

2024 r., na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Sąd uznał jednocześnie, że stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze oraz wynikający z przedstawionych dokumentów nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

Jak wynika z przesłanej przez skarżącego dokumentacji, wnioskiem z 9 maja 2024 r. zwrócił się on do spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach spółki tj.:

"1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio u Państwa, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny?

O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie:

a) nazwy i adresu tego podmiotu,

b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonywanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.).

Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły każdego z nich.

3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich."

Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku wniosku.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący złożył wniosek

o udostępnienie informacji publicznej o treści opisanej powyżej. W piśmie z 12 września 2024 r., nadesłanym do sprawy II SO/Ke 14/24 spółka podniosła, że "Pan K. nie wskazał numeru kontaktowego, oraz adresu email, zapytanie zostało napisane w sposób niezrozumiały...". Nie budzi więc wątpliwości, że wniosek taki do spółki dotarł.

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., PKS B. Sp. z o.o. w B. D. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach tego przewoźnika – co do zasady – stanowią informację publiczną (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spółka nie zakwestionowała tego, że jest podmiotem wykonującym zadania własne gminy tj. zaspokaja potrzeby wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.). Potwierdza to treść wspomnianego wyżej pisma procesowego w sprawie II SO/Ke 14/24, w którtym spółka podała, że spółka "honoruje wszelkie ulgi ustawowe". Również ze strony internetowej spółki ([...] wynika, że "PKS B. to firma zajmująca się transportem publicznym, specjalizująca się w przewozach pasażerskich na terenie regionu i okolic. Nasza działalność koncentruje się na zapewnieniu niezawodnych, komfortowych i bezpiecznych połączeń autobusowych, które łączą zarówno mniejsze miejscowości, jak i większe miasta, umożliwiając mieszkańcom oraz turystom swobodne przemieszczanie się. Oferujemy regularne kursy dostosowane do potrzeb lokalnych społeczności, dbając o punktualność, przystępność oraz jakość świadczonych usług. PKS B. służy mieszkańcom, stawiając na profesjonalną obsługę, rozbudowaną sieć połączeń oraz wygodę podróżnych, by zapewnić dostęp do transportu każdemu, kto potrzebuje sprawnego i przystępnego środka komunikacji". Na stronie tej zamieszczone są również rozkłady jazdy na 2025 r.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że spółka jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Tym samym informacje odnoszące się do organizacji kontroli biletów

w autobusach spółki stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f u.d.i.p. Są to bowiem informacje dotyczące sposobu organizacji podmiotu wykonującego zadania publiczne, przedmiotu działalności i kompetencji oraz wydatkowania przez ten podmiot środków publicznych.

W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:

- udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);

- jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);

- udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej

z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); w tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

Na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy nie może być wątpliwości co do tego, że do dnia orzekania przez Sąd w tej sprawie organ pozostawał bezczynny

w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z 9 maja 2024 r.

Za udzielenie odpowiedzi na wniosek nie może być uznane pismo z 22 listopada 2024 r. (data wpływu na Biuro Podawcze WSA w Kielcach) stanowiące odpowiedź na skargę.

Po pierwsze, nie zostało ono adresowane do wnioskodawcy, ale do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach "w odpowiedzi na sygnaturę sprawy 2SAB/Ke 116/24". Skarżący wnosił zaś o udostępnienie żądanej informacji poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku pisma.

Po drugie, nie sposób uznać zawartych w tym piśmie informacji za odpowiedź na wniosek. Skarżący w sposób czytelny zawnioskował o informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w autobusach spółki, realizowanych przez kontrolerów zatrudnionych w spółce, lub przez podmiot zewnętrzny, a więc o wykonywanie czynności, o jakich mowa w art. 33a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 1262) tj. kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu. Przepis ten znany jest organowi, gdyż został przywołany w pkt 7 pisma stanowiącego odpowiedź na skargę, jednak bez powiązania z treścią zapytania zawartego wniosku, dotyczącego choćby tego, czy kontrolerzy biletów w autobusach PKS B. zatrudnieni są bezpośrednio w spółce, czy kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny. W omawianym piśmie organ wskazuje wprawdzie, że uprawnione do kontroli jest Województwo Ś. przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego, jednak dotyczy to takiej sfery działalności spółki, jak: bieżąca kontrola wniosków o wypłatę dopłat oraz "prawidłowość wyliczania kwot dopłat, sprzedaży biletów zgodnie z obowiązującymi przepisami, ewidencji sprzedaży biletów ulgowych i realizowanych umów cywilno-prawnych na przewóz osób zawieranych przez Przewoźnika z innymi podmiotami w zakresie przestrzegania postanowień niniejszej umowy", przy czym spółka nie wskazuje, o jaką umowę chodzi.

Być może spółka nawiązuje do czynności kontrolnych przewidzianych

w rozdziale 10 – Nadzór i kontrola, zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 z późn. zm.) dotyczących kontroli przedsiębiorcy wykonującego zawód przewoźnika drogowego, co jednak nie zmienia faktu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył tego rodzaju kontroli. Pytania zadane przez skarżącego dotyczyły bowiem organizacji kontroli biletów posiadanych przez pasażerów podróżujących autobusami spółki,

a więc kontroli przeprowadzanej w trakcie wykonywania przewozu w trybie art. 33a ustawy Prawo przewozowe.

Nie ulega zatem wątpliwości, że informacja publiczna, o którą zwrócił się A. K. nie został udostępniona, zaś wniosek o jej udzielenie nie został przez spółkę rozpoznany w sposób przewidziany w u.d.i.p., co powoduje uznanie zasadności skargi.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli organu do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3916/21, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie, do dnia wydania wyroku, pomimo upływu ponad 7 miesięcy od złożenia wniosku, wniosek skarżącego nie został rozpatrzony

w jakikolwiek sposób pomimo złożenia przez niego niewymaganego przepisami u.d.i.p. "ponaglenia", a następnie wniesienia skargi i wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi Sądowi. Spółka nie przedstawiła przy tym żadnych okoliczności mogących usprawiedliwiać tak znaczną zwłokę.

W pkt III sentencji wyroku Sąd z urzędu wymierzył spółce grzywnę w kwocie 500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zachowanie spółki w toku rozpoznawanej sprawy, zaistniały podstawy do przyjęcia, że zastosowanie tego środka jest celowe. Rażący jest brak reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Mimo grzywny nałożonej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 września 2024 r. sygn. akt II SO/Ke 14/24, spółka nie wywiązała się z obowiązku wskazanego w art. 54 § 2 tj. nie przekazała skargi A. K. z 23 lipca 2024 r. Pomimo wezwania z 25 października 2024 r. nie złożyła również odpowiedzi na skargę, a dopiero po rozmowie telefonicznej z pracownikiem sekretariatu WSA w Kielcach ujawnione zostało, że korespondencja nadesłana z Sądu "zaginęła w całości po dotarciu do organu". Dopiero po tej interwencji spółka przesłała odpowiedź na skargę z 20 listopada 2024 r., która

w dodatku nie odnosi się do treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wszystko to świadczy o celowym, skrajnym lekceważeniu przez PKS B. obowiązków wynikających zarówno z przepisów u.d.i.p., jak i p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. IV wyroku na podstawie art. 200

i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi

w wysokości 100 zł.