Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego w P. do załatwienia wniosku skarżącego S. M. z dnia [...] roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego w P. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS

W dniu 6 grudnia 2014 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego

w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

w sprawie wniosku z dnia 22 listopada 2014 r., domagając się zobowiązania organu do realizacji wniosku w wyznaczonym przez ustawę terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi S. M. podkreślił, że wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. wystąpił do Prokuratora Okręgowego w P. o udostępnienie mu

w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skanu legitymacji służbowej, wydanej Prokuratorowi Okręgowemu w P. – J. B. K.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, konsekwencją czego jest stanowisko, że nie może być ona udostępniona.

Organ wyjaśnił, że legitymacja służbowa jest udostępniana w kontaktach służbowych

w sytuacji realizowania konkretnych działań służbowych przez prokuratora w stosunku do podmiotów trzecich. Skany legitymacji służbowych nie są publikowane w biuletynie informacji publicznej prokuratury, co w niniejszej sprawie nie ma znaczenia.

Zdaniem skarżącego stanowisko to jest błędne, ponieważ dokument wydany funkcjonariuszowi państwowemu, służący do realizacji jego ustawowych zadań, mający za zadanie potwierdzać tożsamość tego funkcjonariusza, stanowi informację publiczną.

Odpowiadając na skargę Prokurator Okręgowy w P. wniósł o jej oddalenie argumentując, że skan legitymacji służbowej każdego Prokuratora nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2011 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Prawo do uzyskania informacji publicznej, to prawo do uzyskania informacji

o działalności organów władzy publicznej - w tym również Prokuratury Okręgowej

w P., w takim zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów wytworzonych lub posiadanych przez tenże organ. Legitymacja służbowa Pani Prokurator Okręgowej

w P., jak i legitymacje każdego innego Prokuratora, nie są dokumentami sensu stricte wytworzonymi w ramach ustawowej działalności organów prokuratury, znajdują się natomiast w dyspozycji tychże Prokuratorów,

z przeznaczeniem do ich okazywania w określonych sytuacjach procesowych

i zawodowych. Podlegają one udostępnieniu w kontaktach służbowych

z funkcjonariuszami innych organów prokuratury, niż jednostka macierzysta prokuratury, w której zatrudniony jest dany prokurator, jak również w kontaktach służbowych z funkcjonariuszami innych organów państwowych. Podlegają również okazaniu w sytuacji realizowania konkretnych działań służbowych przez danego prokuratora w stosunku do podmiotów trzecich (czynności procesowe realizowane

w trybie kodeksu postępowania karnego oraz ustaw szczególnych na miejscu określonych zdarzeń objętych prowadzonymi postępowaniami karnymi). Skany legitymacji służbowych nie są publikowane w biuletynie informacji publicznej Prokuratury, jak i innych jednostek prokuratur.

Na rozprawie w dnu 3 marca 2015 r. skarżący poparł skargę, zaś przedstawiciel organu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a wymienionej wyżej ustawy, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Prokuratora Okręgowego w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 – Lex nr 1460714).

Nie może budzić wątpliwości, że Prokurator Okręgowy w P. jako organ władzy publicznej jest - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy - jak twierdzi strona skarżąca – skan legitymacji służbowej prokuratora jest informacją publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, czy też - jak twierdzi organ – skan legitymacji służbowej każdego prokuratora nie stanowi informacji publicznej, choć znajduje się w dyspozycji tychże prokuratorów z przeznaczeniem do ich okazywania w określonych sytuacjach zawodowych i procesowych.

Odpowiedź na sformułowane wyżej pytanie wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują.

W rozumieniu art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm.) prokurator otrzymuje legitymację służbową, wymieniającą zajmowane przez niego stanowisko służbowe, opatrzoną zgodnie z brzmieniem § 34 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 września 2007 r. w sprawie zakresu działania sekretariatów i innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury (Dz. Urz. MS z 2007 r. nr 7, poz. 33 ze zm.) pieczęcią urzędową okrągłą.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że legitymacja służbowa jest dokumentem, którym Prokurator posługuje się przy realizacji swoich zadań służbowych, polegających najogólniej rzecz biorąc na strzeżeniu praworządności oraz czuwaniu nad ściganiem przestępstw (art. 2 i art. 3 ustawy o prokuraturze), a więc przy wykonywaniu zadań o charakterze publicznym, nie tylko w ramach kontaktów z innymi organami władzy publicznej, ale także w stosunku do osób trzecich. Dane zawarte w legitymacji służbowej pozwalają zatem nie tylko na identyfikację osoby prokuratora poprzez poznanie jego wizerunku (który podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 722/14 – dostępnym na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), imienia i nazwiska, ale także na poznanie zajmowanego przezeń stanowiska służbowego w strukturze organizacyjnej prokuratury.

Innymi słowy - skoro dane zawarte w legitymacji służbowej, wykorzystywanej przy realizacji zadań ustawowych, mają ścisły związek z realizacją zadań publicznych, to niewątpliwie są informacją publiczną.

W orzecznictwie podkreśla się, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2311/12 – Lex nr 1341466).

Skoro zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci skanu legitymacji służbowej Prokuratora Okręgowego w P. – J. B. K. ma walor informacji publicznej, ocenić trzeba, czy Prokurator Okręgowy w P. pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację

w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że jeśli organ oceni, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej, wówczas winien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest w takiej sytuacji skarga na bezczynność organu.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej

w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jeżeli zaś objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.

Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że organ zarówno

w dacie wniesienia skargi, jak i obecnie pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2014 r. Niewątpliwie organ nie udostępnił informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, nie wydał również decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10 - https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tych powodów sąd podzielił stanowisko skarżącego o bezczynności organu

i orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Jednocześnie sąd w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prokurator Okręgowy w P. będąc w błędnym przekonaniu, że skan legitymacji służbowej Prokuratora nie stanowi informacji publicznej, pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poinformował skarżącego o swoim stanowisku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

ds