Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1872/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktów I i III oraz oddala skargę; 2) zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1872/16, uchylił w części rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXVI/652/2016, a w pozostałej części oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - dalej: "u.s.g.") wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXVI/652/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Spornej w odniesieniu do szeregu postanowień tego planu wymienionych w zaskarżonym akcie w zakresie sformułowania "(...) budowlanej (...)", a także innych postanowień uchwały oraz części graficznej szczegółowo wymienionych w zaskarżonym akcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że - w uchwale użyto pojęcia "działka budowlana", którego definicja - zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." - nie jest tożsama z pojęciem "działki", jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. W definicji "działki budowlanej" zawarto pojęcie "nieruchomości gruntowej", a także "działki gruntu", które należy rozważać w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) i przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej zwanej "u.p.g.k."). Z powyższych przepisów wynika, że obie te definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym, jednakże nie można uznać, że są to pojęcia zamienne.

Organ wskazał też, że w uchwale wielkość powierzchni zabudowy jak i udział powierzchni biologicznie czynnej (określanej dalej mianem: "PBC") ustalono w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a nie w odniesieniu do działki lub terenu, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwana dalej "nowelą z 2010 roku", i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie projektu m.p.z.p.". Ustalenie powyższych wskaźników w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej jest możliwe dla procedur wszczętych po 21 października 2010 r. (po zmianie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), natomiast podjęcie przez Radę m.st. Warszawy w dniu 18 marca 2010 r. uchwały nr LXXIV/2287/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Spornej (zwanej dalej "uchwałą intencyjną") uzasadnia ustalenie tych wskaźników na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją ustawy. Podjęcie uchwały intencyjnej przed 21 października 2010 r. zobowiązywało do sporządzenia miejscowego planu zgodnie z unormowaniami zawartymi w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (dalej zwanego "Studium").

Organ wskazał, że z analizy rysunku Studium (nr 14) oraz jego tekstu wynika, że ustalenia Uchwały, odnoszące się do jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, są niezgodne z ustaleniami tego Studium w zakresie określenia minimalnego wskaźnika procentowego udziału PBC w zakresie terenów oznaczonych symbolami, szczegółowo wymienionymi w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyjaśnił, że zgodnie z oznaczeniem graficznym zawartym w legendzie rysunku Studium Nr 14, dla terenów położonych w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem M2.12 obowiązuje minimalny udział 40-60% powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik PBC winien zostać przyjęty w sporządzanym planie miejscowym. Tymczasem z uchwały wynika, że powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie.

Wskazał też, że zgodnie z ustaleniami rozdziału XIII tekstu Studium, pkt B pn. Wytyczne dotyczące zasad określania w Planie ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, ppkt 1 "Stosowanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z ustaleniami w rozdziale XIII pkt A.1. jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych na rysunku studium terenów." W rozdziale XIII pkt A.1. tekstu Studium, dopuszczona została możliwość ustalenia innego minimalnego wskaźnika PBC, na terenach zabudowy mieszkaniowej, ale wyłącznie dla takich terenów, dla których nie wskazano minimalnego % udziału PBC na Rysunku Studium Nr 14. Dla tych terenów w Studium "zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% do 40%.", jednak ustalenia te nie dotyczą wymienionych powyżej terenów, albowiem dla obszaru, na którym znajdują się te tereny, wskazano na rysunku Studium Nr 14, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 40–60%. Organ podkreślił, że przyjęcie w Planie wskaźników o wartościach (1-30%) znacznie odbiegających od przyjętych w Studium (40-60%) stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i uzasadnia stwierdzenie nieważności ustaleń Uchwały dla wskazanych wyżej jednostek terenowych. Wyjaśnił, że ustalenia planu miejscowego, w tym obligatoryjny minimalny wskaźnik PBC, odnoszą się do "nowych" inwestycji, a więc realizowanych dopiero w oparciu o ustalenia tego aktu. Bez znaczenia pozostaje zatem istniejący stan zagospodarowania poszczególnych jednostek terenowych, które pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu na podstawie art. 35 u.p.z.p. Skoro wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się dla projektowanego zainwestowania, to przed uchwaleniem Planu niezbędna jest zmiana ustaleń Studium w tym zakresie, bądź zmiana wskaźnika PBC określona w Planie i dostosowanie go do wskaźnika ustalonego w Studium.

Miasto st. Warszawa wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p., a także art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze co do stwierdzenia nieważności wymienionych w punkcie I sentencji postanowień w zakresie sformułowania "(...) budowlanej (...)" (punkt I), a w pozostałym zakresie oddalającego skargę (punkt II) Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafnie strona skarżąca wywiodła, iż było dopuszczalne użycie w Planie pojęcia "działka budowlana", jako jednostki powierzchni, co do której są ustalane pewne parametry zagospodarowania terenu – powierzchnia zabudowy i PBC. Podzielił argumentację powołaną w skardze w powyższym zakresie. Odnosząc się do argumentacji organu nadzoru wyjaśnił, że w istocie, przed zmianą, dokonaną nowelą z 2010 roku, w stosownych aktach normatywnych, regulujących zasady sporządzania planów miejscowych – u.p.z.p. oraz rozporządzeniu w sprawie projektu m.p.z.p. – nie posługiwano się pojęciem "działka budowlana". Mianowicie, na szczeblu ustawy, nie użyto w stosownych regulacjach nawet wyrazu "działka" (tak art. 15 ust. 2 pkt 6 – przed nowelizacją) zaś - w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu m.p.z.p. - nakazano odnoszenie wskaźników zabudowy do obszaru określonego pojęciem "działki" lub "terenu". Za nietrafne uznał twierdzenie organu nadzoru, z którego wynika, że skoro w istocie pojęcie działka oraz działka budowlana nie jest normatywnie tożsame - nie jest dopuszczalne użycie w Planie wyrażenia o nietożsamym znaczeniu. Podkreślił, że określenie wskaźnika zabudowy, takiego rodzaju jak powierzchnia zabudowy czy PBC musi wyrażać się w stosunku do jednostki powierzchni o sprecyzowanych granicach. W przeciwnym razie, wyrażenie danego parametru wielkościami liczbowymi nie byłoby możliwe. Kwestie doprecyzowania, jakiego rodzaju jednostki gruntu mają być odniesieniem do parametrów zabudowy pozostawiono wówczas uznaniu organu planistycznego – radzie gminy, a stosowne przesądzenia miały być dokonywane na szczeblu przyjmowanego aktu prawa miejscowego – w planie zagospodarowania. Na gruncie uprzednich regulacji, było więc dopuszczalne odnoszenie wskaźnika powierzchni zabudowy czy PBC do działek ewidencyjnych, budowlanych czy innych możliwych do precyzyjnego zidentyfikowania jednostek powierzchni ziemi. Nowelą z 2010 roku zmodyfikowano stan prawny, co do sporządzania nowych planów miejscowych w ten sposób, że wyłączono swobodę w danym zakresie. Na szczeblu ustawy przesądzono mianowicie, że określone wskaźniki muszą być odnoszone zawsze do powierzchni działki budowlanej. Wskazana zmiana stanu prawnego nie oznacza, aby było uzasadnione wywodzenie a contrario, jakoby nie było możliwości przyjmowania tego rodzaju rozwiązań w planach, sporządzanych w myśl uprzednich regulacji. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygniecie nadzorcze, w zakresie, w jakim zakwestionowano użycie określenie "budowlana" przy wyrazie "działka" było wadliwe, bo naruszało treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne. Podkreślił, że wymagane minimalne PBC dla działek budowlanych w szeregu jednostkach planistycznych wykraczają poza wartości zakreślone w Studium (widełki od do), co w sprawie nie jest kwestionowane.

Uzupełniając argumentację organu nadzoru Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile wolą Rady było określenie parametru PBC w taki sposób, aby odnosić go inaczej niż do powierzchni terenów, dla których parametry te wyznaczane są potem w planach miejscowych (np. – jak tu – dla działek budowlanych), to tego rodzaju reguły musiałby zostać sformułowane wprost w Studium. Wskazał, że jeżeli wolą Rady, wyrażoną w stosownej uchwale (w przedmiocie Studium), było określenie konkretnych krańcowych wymagań dla danego rodzaju terenu o funkcji zabudowy wskazanej w Studium, nie jest możliwe - bez zmiany tego aktu - określenie innych parametrów w planie miejscowym. Nie dotyczy to jednak wymagań PBC dla terenów o innych funkcjach niż przewidziana w Studium, gdy generalnie jest możliwe ich umiejscowienie w planie miejscowym – np. tereny komunikacyjne (drogi itp.), tereny zielone. Sąd pierwszej instancji podkreśli, iż trafnie organ nadzoru stwierdził nieważność Planu w odniesieniu do całych jednostek planistycznych nie zaś konkretnych postanowień Planu, dotyczących PBC. Zasadnie uznał bowiem, że pozostawienie w obrocie aktu prawa miejscowego, który nie obejmuje obligatoryjnego wymagania, co do zasad gospodarowania przestrzenią w konkretnej jednostce planistycznej (wskaźnik PCB), byłoby niedopuszczalne. Miałoby to zaś miejsce, gdyby stwierdzono nieważność Planu tylko, co do jego postanowień dotyczących PBC. W takim przypadku – gdyby teren objęty był nadal planem miejscowym – nie byłaby wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadne zarzuty skargi, w zakresie, w jakim wywodzi się naruszenia procedowania w przedmiocie wydania orzeczenia nadzorczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów I i III, w ramach których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz m.st. Warszawy koszty postępowania sądowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów I i III oraz oddalenie skargi, opcjonalnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do określenia wielkości powierzchni zabudowy, a także udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie naruszają w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy podjęta uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego, bowiem ustalenia w tym zakresie winny zostać poczynione w stosunku do powierzchni działki, bądź terenu;

- art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a także z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie narusza w sposób istotny zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94, art. 87 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określony wskaźnik powierzchni zabudowy oraz udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy ustalenia zawarte w jednostkach redakcyjnych, o których mowa w pkt I sentencji wyroku, oznaczają błędne zastosowanie przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, w odniesieniu do sformułowania "budowlanej";

- art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), bowiem skarga zwykła Miasta Stołecznego Warszawy, jako niezasadna, winna podlegać oddaleniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności, czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego skarżący kasacyjnie wykazał argumentacyjnie, na czym polegały błędne ustalenia walidacyjne i interpretacyjne dokonane przez Sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana uchwałą Nr LXXIV/2287/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma Pyrskiego w rejonie ulicy Spornej. Powyższe oznacza, że organ stanowiący, a także Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę, zobligowane były do stosowania przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej, co wynika wprost z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które stanowią, że: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporzedzaniu lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. ".

Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.: " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzację tego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

Ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1), oraz że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Oznacza to, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów do procedur dopiero co rozpoczętych. Co więcej długi, bo wynoszący trzy miesiące, okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W tym kontekście uznać należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż "nowelizacją zaakceptowano pewną praktykę i wskazano ją jako normę", co w gruncie rzeczy legło u podstaw wyroku uchylającego akt nadzoru w kwestionowanej części.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nie zastosował cytowanego powyżej art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale przy orzekaniu w niniejszej sprawie zastosował zasadę bezpośredniego działania prawa nowego do problemu intertemporalnego, pomimo braku takiej woli wyrażonej wprost przez ustawodawcę. Podkreślić należy, że zasada bezpośredniego działania prawa polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych niezależnie od tego, czy dopiero powstają, czy też powstały wcześniej. Ustawodawca posługuje się tą zasadą w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu przez niego pożądanego, z reguły jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 149): "Ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostaty wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemnoralną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Reguły intertemporalne nie są niesporne, w związku z tym wysoce pożądane jest wyraźne rozstrzyganie sytuacji międzyczasowych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, że brak przepisów przejściowych w każdym wypadku można kwalifikować jako naruszający art. 2 Konstytucji. Jeżeli zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji na skutek braku regulacji intertemporalnej miałyby się ostać, wówczas wnioskodawca musiałby wykazać, że ten brak powoduje naruszenie chociażby takich zasad konstytucyjnych jak zasada bezpieczeństwa prawnego czy zasada ochrony praw nabytych, a dodatkowo nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych.".

W przedmiotowej sprawie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny przepisy przejściowe, jak również dał możliwość wszystkim zainteresowanym, w tym również organom planistycznym m.st. Warszawy, zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowania do ewentualnych zmian, jakie mogą wynikać z ich wejścia w życie, poprzez trzymiesięczne vacatio legis. Oznacza to, że dla procedur rozpoczętych przed dniem 21 października 2010 r. nie ma podstaw stosowania obecnego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy zastosowała w sposób niewłaściwy nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. do czego nie miała prawa. Wynika to m.in. z ustaleń zawartych w § 1 ust. 4 pkt 6 uchwały w brzmieniu: "4. Plan zawiera ustalenia dotyczące: zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni działek budowlanych, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów ", które niemal w całości odpowiada obecnemu brzmieniu ww. przepisu.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostaje ona w kolizji z aktualnym brzmieniem tego przepisu. Tak więc o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. W wyroku z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/16 (dostępny [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. W tej sytuacji organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, powinien odnosić je do powierzchni działki lub terenu.

Organ nadzoru zasadnie uznał, że na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego błędnie użyto pojęcia "działki budowlanej", o której mowa w u.p.z.p., zamiast pojęcia "działki", przy czym co najistotniejsze pojęcie "działka budowlana", nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działka". Definicja "działki budowlanej", określona została w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., zgodnie z którą: "należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) przez:

- nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami);

- działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Pojęciu "nieruchomość gruntowa" zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy nadać również znaczenie, które wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, co oznacza, iż nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te nie muszą ze sobą sąsiadować, powinny być natomiast wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast termin "działka gruntu" zdefiniowany w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest tożsamy z pojęciem nieruchomości gruntowej, która może składać się z oddalonych od siebie części gruntu. Pojęcie działki gruntu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść do działki ewidencyjnej, którym to pojęciem posługują się przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 8) ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami". Skoro na mocy art. 21 ww. ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, jak również gospodarki nieruchomościami, to zastosowanie mieć również będzie § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiący w ust. 1, że "Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych".

Wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że obie te definicje łączy ciągłość gruntu, jako części powierzchni ziemskiej, oraz jednorodność prawna pod względem podmiotowym. Oczywisty jest więc wniosek, że pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji. Tymczasem w ustaleniach przedmiotowego planu uchwałodawca operuje pojęciem "działki budowlanej" co oznacza, że nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem "działka". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji jest niekonsekwentny w swojej ocenie przyjmując, że podstawową rolą takiego wskaźnika, jest jednoznaczne określenie stosunku do jednostki powierzchni o sprecyzowanych granicach. Z całą pewnością pojęcie działki spełnia kryterium jednoznaczności i precyzyjności granic, bowiem na działkę składa się ciągły obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym. Zgodzić się przy tym należy z Sądem pierwszej instancji, że na etapie sporządzania planu miejscowego gmina miała możliwość "doprecyzowania, jakiego rodzaju jednostki gruntu mają być odniesieniem do parametrów zabudowy", przy czym jej uprawnienie sprowadzać się powinno w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do wyboru pomiędzy działką lub terenem, nie zaś jak to wskazano w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do: "działek ewidencyjnych, budowlanych czy innych możliwych do precyzyjnego zidentyfikowania jednostek powierzchni ziemi", bowiem takie uprawnienie nie wynika z cytowanego przepisu, co więcej określenie tych parametrów w odniesieniu do działki budowlanej wprost narusza dyspozycję § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Zawarcie w § 4 pkt 6 rozporządzenia sformułowania "w szczególności" wskazuje jednoznacznie, że wymienione parametry i wskaźniki nie stanowią zamkniętego katalogu, do których należy dostosować projekt planu miejscowego, dlatego też organ nadzoru dopuścił możliwość określenia m.in. maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Sam jednak fakt, że katalog ten jest otwarty nie oznacza jednak modyfikacji pozostałych parametrów, które muszą odnosić do powierzchni działki lub terenu.

System źródeł prawa powszechnie obowiązującego zbudowany jest m. in. na zasadzie hierarchiczności. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Z hierarchicznej budowy systemów prawa wynika zatem, że brzmienie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje w kolizji z obecnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W takim przypadku pierwszeństwo mają postanowienia ustawy. Jednocześnie dostrzec trzeba, że dla starego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie tylko taka kolizja nie występuje, lecz wprost przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi wypełnienie ogólnej dyspozycji ustawowej wynikającej z art. 16 ust. 2 u.p.z.p. obligującej do zawarcia ustaleń dotyczących określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji, uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie wyrazu "budowlana" użytego przy sformułowaniu "działka", nie tylko naruszył ww. przepisy, ale również naruszył dyspozycję art. 94 Konstytucji RP. Bezpodstawnie przyjął, że zmiana dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia na zasadzie a contrario wobec brzmienia obecnych przepisów. To mylne rozumienie przepisów doprowadziło do całkowitego pominięcia i niezastosowania art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który nie tylko nie został zastosowany, ale również nie został powołany, jako podstawa prawna uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji Sąd błędnie uznał, że skoro obecne przepisy regulują kwestie dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób odmienny, to nie są istotne jakiekolwiek przepisy przejściowe nakazujące postępować na zasadach i warunkach dotychczasowych. Jednakże wola ustawodawcy wyrażona została w przepisie przejściowym i obowiązkiem Sądu przy orzekaniu sprawy było jego prawidłowe zastosowanie.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym. Organy gminy stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu miejscowego, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom dotyczącym zasad tworzenia prawa, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Tak więc uregulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w akcie powszechnie obowiązującego prawa, w istotnym stopniu narusza porządek prawny.

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji w sposób błędny zakwalifikował wadliwe ustalenia planistyczne, jako takie, które były uprawnione i w jego przekonaniu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W kontekście powyższych ustaleń wskazać należy, że stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Przesłanka istotności naruszeń wynika także z dyspozycji art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy u.p.z.p. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.: - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1); - walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2); - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3); - prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7); - potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10); - zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 12). Zasadą sporządzenia planu miejscowego będzie zatem ustawowy obowiązek określenia wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki lub terenu.

Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana sytuacja niestosowania przez organy samorządu oraz przez Sąd pierwszej instancji przepisów i reguł intertemporalnych, co prowadzi do dowolności w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego. Oznacza przez to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji prowadzić powinno do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych ustaleń, tym bardziej, że w wyniku uchylenia części rozstrzygnięcia nadzorczego dla jednej z jednostek terenowych kształtowanie parametru powierzchni biologicznie czynnej w dalszym ciągu odnosi się do powierzchni działki, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami ogólnymi planu.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.