Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 439/21 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 lipca 2021 r. II SA/Łd 439/21, oddalił skargę P.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 17 marca 2021 r. nr SKO.4103.84.2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.R. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że od pisma Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie przysługuje odwołanie;

b) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, co w konsekwencji spowodowało odmowę kontroli działalności organu administracji publicznej;

2. prawa materialnego: tj.:

a) art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej;

b) art. 24 ust. 4-7 ustawy o samorządzie gminnym (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano art. 26) poprzez przyjęcie, że przepisy te de facto wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczą radnego działającego w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie oznacza, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. De facto wszystkie te elementy znalazły się w przedmiotowym piśmie Prezydenta Miasta [...]. Sąd w żaden sposób nie wskazał, którego z tychże elementów brakuje, i że brak ten skutkuje odmową uznania w/w pisma za decyzję administracyjną. Przy tym Prezydent Miasta [...] miał świadomość, że działa w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Na początku zauważyć ogólnie należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Za nieprawidłowe należy uznać takie skonstruowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w których zarzuca się naruszenie kilku przepisów prawa, z różnych aktów prawnych, o różnym zakresie normowania, z uzasadnieniem ich naruszenia odnoszącym się jednocześnie do wszystkich tych przepisów i bez wskazania postaci naruszenia. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21).

Zarzut ujęty w pkt 1.a) skargi kasacyjnej (naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz 58 § 1 i § 2 k.p.a.) jest nieczytelny z tego względu, że każdy z przywołanych w nim przepisów odnosi się do innej instytucji procesowej (prawo do odwołania, niedopuszczalność odwołania i przywrócenie terminu), przy czym przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było tylko postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Różne zakresy normowania wynikają też z przepisów powołanych w zarzucie ujętym w pkt 1.b) skargi kasacyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zauważyć też należy, że art. 107 k.p.a. ma wiele jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie wyjaśnia, o które z nich chodzi, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać. Generalnie, jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że w ocenie jej autorki, pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. stanowiło decyzję administracyjną, a zatem odwołanie było w takiej sytuacji dopuszczalne.

Z takim stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić. Prawdą jest, do czego nawiązuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (wyrok NSA w Warszawie z 20.07.1981 r. SA 1163/81, OSP 1982, nr 9-10, poz. 169). W tej sprawie natomiast pismo Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie zawierało owego minimum elementów, niezbędnych do uznania go za decyzję administracyjną.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pismo to zostało skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], a nie do skarżącego, a zatem nie można mówić o tym, że P.R. był "adresatem decyzji", w znaczeniu takim, że do niego zostało skierowane ewentualne rozstrzygnięcie, jako "wyraz woli organu co do ukształtowania stosunku prawnego w określony sposób" (zob. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 107), mimo tego, że nawiązywało ono do pisma skarżącego kasacyjnie do organu z 26 listopada 2020 r., potraktowanego jako interpelacja. Odpowiedź Prezydenta Miasta [...] z 16 grudnia 2020 r. nie zawierała też stanowczego rozstrzygnięcia, bowiem organ stwierdził, że "udostępnienie żądanej informacji publicznej przez Prezydenta Miasta może nastąpić po spełnieniu wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyłącznie w zakresie umów zarejestrowanych w Urzędzie Miejskim w [...]." Nie ma tu jednoznacznego przesądzenia, że organ odmawia udostępnienia żądanych informacji, a tylko, że ich ewentualne udostępnienie może nastąpić po spełnieniu wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czy taki wymóg został spełniony lub może zostać spełniony, organ nie przesądził. Rozstrzygnięcie powinno zostać sformułowana w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do kierunku orzeczenia sformułowanego przez organ. Słusznie zauważono w wyroku NSA z 21.11.2017 r. II OSK 491/16 że "Sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone" (LEX nr 2429389). "Rozstrzygnięcia nie można [...] ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14.09.2022 r. IV SA/Po 991/21, LEX nr 3405848).

Mając więc na uwadze, że przedmiotem wniesionego odwołania nie była decyzja administracyjna, zarzut naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, bowiem niedopuszczalność odwołania wynika w tej sprawie z przyczyn przedmiotowych, w postaci braku przedmiotu zaskarżenia.

Jeśli natomiast chodzi o zarzuty powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że pierwszy z nich jest powieleniem zarzutu drugiego z drugiej podstawy kasacyjnej, do czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej. Natomiast dwa pozostałe zarzuty z tej podstawy kasacyjnej można byłoby rozważać, gdyby przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi było postanowienie o niedopuszczalności odwołania, odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 24 ust. 4-7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 32 Konstytucji jest bezprzedmiotowe.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.