Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/21 w sprawie ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r., znak: DOA.7110.464.2020.KKR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/21, oddalił skargę K. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r., znak: DOA.7110.464.2020.KKR, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z dnia 27 listopada 2020 r., nr 193/2020/MK, wydaną w oparciu o art. 28, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. K. i M.K. pozwolenia na budowę budynku usług turystyki wodnej - wypożyczalni sprzętu do sportów wodnych, na działce nr ew. [...], obr. [...] [...], jedn. ew. [...].

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli K. K. i M. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku, a także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wojewody.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) § 5 ust. 2 (w zakresie dotyczącym pkt [...] Karty Terenu nr [...] do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miejscowości [...] w Gminie [...] w zw. z pkt 10. b) opisanej wyżej Karty Terenu [...]) w zw. z § 4 pkt 3.1 a) uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gm. [...] (dalej: "MPZP 2010"), poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe ustalenie, że mimo wskazania w pkt 3.1 Karty Terenu nr [...] do MPZP 2010 jako przeznaczenia terenu (obejmującego m.in. działkę nr [...], stanowiącą przedmiot prawa własności skarżących) jako jego funkcji podstawowej - funkcji: "Ut, Kp. - teren usług turystycznych - wypożyczalnie sprzętu do sportów wodnych, obiekty związane z uprawianiem żeglarstwa, surfingu, rybołówstwa itp. ..." działka skarżących nie może zostać zagospodarowana na cele turystyki wodnej i zabudowana budynkiem wypożyczalni sprzętu do sportów wodnych, zgodnie z projektem budowlanym złożonym przez skarżących do zatwierdzenia we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, ze względu na zawarte w pkt 10 b) Karty Terenu [...] odwołanie do obowiązywania, powołanych w § 4 pkt 3.1 a) MPZP 2010: "zakazów określonych w Rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego" (Rozporządzenie nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (dalej: "Rozporządzenie nr 55/06"); podczas gdy zakazy określone w Rozporządzeniu nr 55/06, o których mowa w § 4 pkt 3.1 a) MPZP 2010, uznać należało jako nieobowiązujące w stosunku do działki [...];

przy czym wadliwe ustalenia Sądu Administracyjnego w zakresie uznania tych zakazów za obowiązujące, wynikają z:

2) naruszenia § 4 pkt 3.1 a) w zw. z § 8 MPZP 2010 w zw. z § 3 ust.1 pkt 8) i w zw. z § 3 ust. 4 Rozporządzenia nr 55/06, a także w zw. z § 5 Uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (dalej: "Uchwała nr 142/VII/2011") zmienionej uchwałą nr 444/XLIl/17 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r. oraz w związku z zapisami Karty Terenu [...], [...] i ze stanowiącym integralną część Uchwały (§ 6 ust. 1) Załącznikiem nr 1 - rysunkiem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miejscowości [...] w Gminie [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] gm. [...] (dalej: "MPZP 2004") oraz z § 1 ust. 3, karta 1UT3 Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1994 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej "MPZP 1994") poprzez:

a) ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe uznanie, że wprowadzone w § 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 55/06 zakazy (w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż Rozporządzenia), do których odwołuje się § 4 pkt 3.1 a) MPZP 2010, mają charakter zakazów bezwzględnych; podczas gdy już z samego brzmienia § 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 55/06 wynika, że zakazy te zostały wprowadzone z zastrzeżeniem m.in. § 3 ust. 4 Rozporządzenia, zgodnie z którym Rozporządzenie nie narusza uprawnień nabytych na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie przedmiotowego Rozporządzenia: pomijając w swojej interpretacji treść § 3 ust. 4 Rozporządzenia nr 55/06, wadliwie zatem przyjął w sprawie Sąd Administracyjny, że wraz z wejściem w życie MPZP 2010, wszystkie uprawnienia do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości objętych tymże Planem, nabyte na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania obowiązujących w dniu wejścia w życie Rozporządzenia nr 55/06 (i zachowane mocą tego Rozporządzenia) wygasły, podczas gdy prawidłowo uznać należało, że uprawnienia wynikające z ustaleń MPZP 2004 (w tym z zapisów Karty Terenu [...], [...] do tego Planu), jako nabyte przed datą wejścia w życie Rozporządzenia nr 55/06, zostały zgodnie z § 3 ust. 4 tegoż Rozporządzenia, niezależnie od wprowadzonych w Rozporządzeniu w § 3 ust. 1 zakazów, zachowane nie tylko po dacie wejścia w życie przepisów samego Rozporządzenia nr 55/06, lecz także po dacie wejścia w życie MPZP 2010;

b) wadliwe uznanie, że na mocy § 4 pkt 3 ust. 1 a) w zw. z § 8 MPZP 2010 doszło z chwilą wejścia w życie tego Planu, do wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 55/06, to jest zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego, także w odniesieniu do nieruchomości skarżących obejmującej działkę [...], co do której istniało wcześniejsze uprawnienie do jej zabudowy i zagospodarowania poprzez lokalizację obiektu budowlanego dla celów turystyki, nabyte na podstawie ustaleń MPZP 2004 (a także wcześniejszego MPZP 1994); podczas, gdy Rozporządzenie nr 55/06, zgodnie z § 3 ust. 4 (w zw. z § 3 ust. 1), nie wprowadzało zakazu naruszającego uprawnienia już raz nabyte, w związku z tym skoro w odniesieniu do nieruchomości skarżących, chronionej "zasadą praw nabytych" zakaz taki nie został mocą tego Rozporządzenia wprowadzony, nie może też - wbrew stanowisku Sądu Administracyjnego - do nieistniejącego w tym zakresie zakazu skutecznie odwoływać się § 4 pkt 3 ust. 1 a) MPZP 2010;

c) wadliwe ustalenie, że wobec braku zawarcia w treści samego MPZP 2010, przepisów przejściowych, które przewidywałyby zachowanie w mocy uprawnień nabytych na podstawie MPZP 2004, wraz z wejściem w życie MPZP 2010, odwołującego się w § 4 pkt 3 ust. 1 a) do zakazów zagospodarowania i zabudowy, o których mowa w Rozporządzeniu nr 55/06 (w tym zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego zawartego § 3 ust. 1 pkt 8 tego Rozporządzenia), uprawnienia nabyte na podstawie MPZP 2004 wygasły; podczas gdy przepis o charakterze przejściowym, zawarty został w § 3 ust. 4 Rozporządzenia nr 55/06, do którego to MPZP 2010 odwołuje się w powoływanym § 4 pkt 3 ust. 1 a) i zgodnie z którym to § 3 ust. 4 Rozporządzenia, Rozporządzenie to nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu jego wejścia w życie (to jest MPZP 2004); nadto nie uwzględnił Sąd Administracyjny, iż ochrona uprawnień nabytych na podstawie wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania została podtrzymana w § 5 Uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego (uchylającej Rozporządzenie nr 55/06 i zastępującej to Rozporządzenie), zgodnie z którym, Uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia Uchwały w życie (w tym przypadku MPZP 2010);

3) art. 35 ust. 4 w z art. 35 ust. 1 i art. 35 ust. 3 "ustawy z dnia 1 stycznia 1995 roku" Prawo budowlane (w brzmieniu przed zmianą ustawy dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe ustalenie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji zasadnie odmówił wydania na rzecz strony decyzji o pozwoleniu na budowę, za względu na (rzekomą) niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz ze względu na niezastosowanie się przez stronę do wezwania do usunięcia stwierdzonych (rzekomych) nieprawidłowości poprzez dostosowanie projektu budowlanego do wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy projekt budowlany złożony przez stronę do zatwierdzenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie naruszał postanowień obowiązującego MPZP 2010, ani też innych obowiązujących przepisów prawa miejscowego (w tym Uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego), wobec czego nie istniały przesłanki do nałożenia przez organ (w wyniku błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów MPZP 2010) na stronę obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. i nie istniały przesłanki do odmowy jego zatwierdzenia oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżących z dnia 30 czerwca 2020 r. (1 lipca 2020 r. wpływ do organu). W dacie tej, jak również na dzień wydawania decyzji przez organy, obowiązywały m.in. następujące akty prawa - MPZP 2010 oraz uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11, w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zmieniona uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 21 grudnia 2017 r., nr 444/XLII/17. Uchwała nr 142/VII2011 zastępowała rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, które obowiązywało w dniu podjęcia MPZP 2010. W tym miejscu należy podkreślić, że Uchwała nr 142/VII/11 w sprawie Parku była konsekwencją zmian kompetencyjnych w przepisach ustawy o ochronie przyrody, wprowadzonych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. 2009 r. nr 92, poz.753). W uchwale zmianie nie uległa nazwa parku, jego obszar, przebieg granic, cele ochrony ani zakazy. Nieznaczne zmiany odnotowano jedynie w obrębie zwolnień z zakazów określonych w § 3 pkt 7 uchwały, tj. rozszerzono katalog obiektów, które mogą podlegać modernizacji i przebudowie o istniejące obiekty letniskowe, mieszkalne i usługowe, w zamian za przewidziane w rozporządzeniu z 2006 r. ośrodki wypoczynkowe, które w uchwale weszły w zakres obiektów usługowych. Natomiast w odniesieniu do zakazu z § 3 pkt 8 uchwały nie poczyniono zmian (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1294/21). § 3 pkt 8 Uchwały nr 142/II/11 nie został także zmieniony Uchwałą nr 444/XLII/17.

Teren, na którym położona jest działka inwestycyjna skarżących nr ew. [...], obr. [...], jedn. ew. [...], zgodnie z postanowieniami MPZP 2010, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "Ut, Kp" - tereny usług turystycznych, parkingi. Jak wynika z postanowień szczegółowych zamieszczonych w Karcie terenu do MPZP o numerze [...], jego przeznaczenie podstawowe to usługi turystyczne - wypożyczalnie sprzętu do sportów wodnych, obiekty związane z uprawianiem żeglarstwa, surfingu, rybołówstwa itp. oraz parking ogólnodostępny. Jako funkcje uzupełniające wskazano obiekty i urządzenia zaplecza przystani jachtowej. Dopuszcza się pensjonat, gastronomię oraz inne funkcje niezbędne dla funkcjonowania ośrodka usług turystycznych, także w formie sezonowych punktów gastronomicznych i handlowych. W punkcie 10 Karty terenu określono granice i sposoby zagospodarowania terenów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, wskazując, że: "a) pas techniczny brzegu morskiego - obowiązują ustalenia zawarte w § 4 ust. 5."; "b) teren położony w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego - obowiązują ustalenia zawarte w § 4 ust. 3."; "c) teren położony częściowo w otulinie rezerwatu "[...]" - obowiązują ustalenia zawarte w § 4 ust. 3.". Działka inwestycyjna znajduje się w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (NPK), a także w pasie technicznym brzegu morskiego określonego zarządzeniem nr 14 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie gminy Kosakowo. Zamierzona inwestycja została zlokalizowana w odległości ok. 40 m od linii brzegowej morza. W myśl § 4 ust. 3.1 lit. a) MPZP 2010, cały obszar położony w granicach NPK - obowiązują zakazy określone w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego oraz przepisach ustawy o ochronie przyrody. Z kolei w § 4 ust. 5 MPZP 2010 zamieszczone zostały ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów, podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym dotyczące pasa technicznego brzegu morskiego. Wracając ponownie do Uchwały nr 142/VII2011 i Rozporządzenia nr 55/06, stwierdzić należy, że oba akty w § 3 pkt 8) wprowadzały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Przy czym nie zachodziły żadne wyjątki od ww. zakazu przewidziane w ww. aktach prawnych. Na ich istnienie nie wskazuje także strona skarżąca kasacyjnie.

Wnoszący skargę kasacyjną podnoszą, że do realizacji projektowanego przedsięwzięcia (budynku usług turystyki wodnej - wypożyczalni sprzętu do sportów wodnych), nabyli prawo na mocy przepisów "przejściowych" zamieszczonych w powołanych wyżej aktach prawnych. W odniesieniu do powyższego podkreślić trzeba, że z § 5 Uchwały nr 142/VII/11 wynika, że uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w dniu wejścia w życie ww. uchwały, obowiązywał już jednak MPZP 2010, którego postanowienia w zakresie obszaru NPK odwoływały się wprost do uregulowań Rozporządzenia nr 55/06, które także wprowadzało zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego. Prawidłowa była zatem konstatacja, że organy administracji publicznej nie mogły przyjąć, że planowana przez skarżących inwestycja jest dopuszczalna. Z uwagi na dyspozycję powołanego wyżej § 5 Uchwały nr 142/VII/11, uprawnienia nabyte, w przypadku skarżących, mogły być rozpytywane na gruncie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wejścia w życie uchwały. W danym momencie obowiązywał MPZP 2010, a na jego podstawie skarżący nie nabyli prawa do zabudowy swojej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, zbyt daleko idące jest zatem stanowisko forsowane przez skarżących, że uprawnienia do zabudowy nabyli w oparciu o MPZP 2004 i obowiązujące ówcześnie rozporządzenie nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r., zmienione rozporządzeniem nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r., a to z uwagi na dyspozycję § 3 ust. 4 Rozporządzenia nr 55/06, gdzie również zawarto podobną regulację, że niniejsze rozporządzenie nie narusza uprawnień nabytych na podstawie prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że wyjątek przewidziany w MPZP 2004, do którego odwołuje się strona, nie został również przewidziany (powielony, zmodyfikowany) w MPZP 2010. W dacie podjęcia zaskarżonych decyzji MPZP 2004 nie obowiązywał i nie mógł on być wraz z Rozporządzeniami nr 5/94 i 11/98, nośnikiem uprawnień skarżących i wzorcem kontroli podjętych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.