Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr CXIII/3050/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KOSOCICE II". I. stwierdza nieważność § 7 ust. 9 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarge na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXIII/3050/23 z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice II" w zakresie jej § 7 ust. 9 pkt 1-3) oraz § 12 ust. 1 pkt 5). Uchwale w zaskarżonej części spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 34, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 57, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że jej legitymacja procesowa czynna wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 7 ust. 9 uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej (za wyjątkiem terenów U.6, U.7, ZPo.1 R.25 i W.1), jak i niemal całkowity zakaz lokalizowania innych niż wolnostojące inwestycji w postaci anten, masztów, stacji bazowych oraz innych urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, gdyż dopuszcza aby te ostatnie były zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych na terenie MN/U.1-MN/U.4, U.1-U.3, U.5-U.7 i W.1 i to z zachowaniem wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy dla tych terenów.

Takie postanowienia są niezgodne z prawem i wykraczają poza ramy konstytucyjnej zasady władztwa planistycznego gminy. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów poza wyznaczonymi terenami byłaby sprzeczna. Fakt, że uchwała dotyczy obszaru położonego w granicach administracyjnych miasta Krakowa, nie oznacza automatycznie, że jest to obszar ścisłej, zwartej zabudowy, w której brak jest możliwości technicznych i uzasadnienia dla lokalizowania wolnostojących masztów. Obszar Kosocice II to obszar położony poza centrum miasta (niemal na granicy miasta) z przeważającą zabudową jednorodzinną, rozproszoną, terenami zielonymi i o przeznaczeniu rolnym. Tym samym z punktu widzenia planowania sieci telekomunikacyjnej i jej efektywnej pracy, jak również maksymalnego ograniczenia ilości stacji bazowych na danym terenie najbardziej zasadne byłoby właśnie dopuszczenie lokalizowania wolnostojącego masztu, bądź stacji bazowych na budynkach bez ograniczeń wysokości ustalonych w Uuchwale. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zlokalizowanie mniejszej ilości inwestycji przy dużo lepszym (większym) pokryciu terenu objętego mpzp.

Po drugie uchwała - wbrew przepisom prawa - w istocie realizuje tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych w mpzp, gdyż zezwala aby jakiekolwiek inwestycje w tym zakresie były zrealizowane tylko na określonych w niej terenach - które łącznie obejmują zaledwie ok. 4,5% obszaru planu, przy czym cały obszar planu to 253 ha. Co więcej maszty, anteny, czy stacje bazowe mogą być w większości terenów zlokalizowane jedynie na obiektach budowlanych i jedynie z zachowaniem maksymalnej wysokości zabudowy określonej planem. Wysokości te są zbyt małe, aby można było choćby teoretycznie rozważać wybudowanie poprawnie działającej stacji bazowej w formie anten i urządzeń na maszcie wolnostojącym.

Tym samym na wskazanych uchwałą terenach nie ma możliwości zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a całość warunków z § 7 ust. 9 oznacza całkowity zakaz ich lokalizowania na całym terenie objętym planem miejscowym. Skarżąca podkreśla przy tym, że przyjęte rozwiązania są sprzeczne z § 12 ust. 8 pkt 1 Uchwały, bowiem nie ma możliwości, przy takich warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zaspokojenia potrzeb odbiorców nawet w stopniu minimalnym, czy podstawowym.

Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 12 ust. 1 pkt 5 Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem [...] niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Megaustawy jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 12 ust. 1 pkt 5) - zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoŚ dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.

Stanowisko to zostało zaprezentowane w licznych wyrokach WSA w Krakowie np. w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 roku sygn. akt 1373/23, w wyroku z dnia 14 lipca 2023 roku sygn. akt II SA/Kr 520/23, w wyroku z dnia 23 listopada 2023r. sygn. akt II SA/Kr 1222/23 oraz wyroku z dnia 29 września 2023r. sygn. akt II SA/Kr 860/23.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazała, wprowadzone w skarżonej uchwale regulacje wynikają z uwarunkowań środowiskowych obszaru objętego planu miejscowym.

Obszar objęty granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice II" znajduje się w południowej części Krakowa, w której występuje głównie zabudowa podmiejska o niskiej intensywności, przy czym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą i garażami wolnostojącymi.

Zgodnie ze wskazaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (plansza KI) obszar planu znajduje się w terenach o następujących kierunkach zagospodarowania: MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (max. wysokość zabudowy 11 m), U - Tereny usług (max. wysokość zabudowy 16 m), ZC - Tereny cmentarzy (max. wysokość zabudowy 10 m), ZU - Tereny zieleni urządzonej (max. wysokość zabudowy 5 m), ZR - Tereny zieleni nieurządzonej (max. wysokość zabudowy 5 m), W - Tereny wód powierzchniowych śródlądowych i KD - Tereny komunikacji.

Z uwagi na dominującą w obszarze planu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie dopuszczono lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej. Pozostawiono jednak możliwość lokalizacji tych masztów w terenach zabudowy usługowej o symbolach U.6 - U.7, w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZPo.l, w terenach rolniczych oznaczonych symbolem R.25 oraz w terenie infrastruktury technicznej W.l, dla których w ustaleniach szczegółowych ustalono maksymalną wysokość zabudowy o wartości odpowiednio: 16 m (U.6, U.7), 5 m (ZPo.l, R.25), 8 m (W.l).

Ponadto dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne na obiektach budowlanych w terenach MN/U.1-MN/U.4, U.1-U.3, U.5-U.7 i W.l, tj. przede wszystkim terenach, w których dopuszczona jest zabudowa usługowa i zabudowa z zakresu infrastruktury technicznej.

Podkreślić należy, że wprowadzenie zakazu wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zgodne z przepisami art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej, stanowiącym, że "jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."

Nie można również zgodzić się ze skarżącą spółką, jakoby zapisy § 7 ust. 9 uchwały eliminowały możliwość lokalizacji urządzeń łączności publicznej w technologii mobilnej na całym obszarze planu. Pomimo, że obszar planu stanowią południowe peryferia miasta Krakowa, zarówno w jego granicach, jak i w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się stacje bazowe telefonii komórkowych, zapewniając dostęp do technologii mobilnej mieszkańcom, co zostało uwidocznione na załączniku graficznym.

W kwestii natomiast wprowadzonego w § 7 ust. 9 pkt 3 nakazu uwzględnienia wskaźników maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, należy wyjaśnić, że zapis ten ma charakter zasady określającej warunki lokalizacji urządzeń z zakresu telefonii komórkowej mobilnej, która ma swoje uzasadnienie prawne w art. 9 ust. 4,15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej Dz.U. 2023 poz. 1688, która weszła wżycie 24 września 2023 r. Prawny wymóg określenia parametru wysokości zabudowy wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p).

Odnosząc się natomiast do kwestionowanego przez stronę skarżącą zapisu § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, należy podkreślić, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego został sporządzony skarżony plan miejscowy, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych m.in. dla parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem mpzp. W związku z powyższym, Gmina miała umocowanie prawne do wprowadzenia kwestionowanej przez spółkę zasady, która ma charakter ogólny i nie wyłącza ani również nie modyfikuje treści obowiązujących norm krajowych odnoszących się do dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Nie da się zaprzeczyć, że urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telefonii komórkowej mobilnej emitują fale elektromagnetyczne, a ww. rozporządzenie wykonawcze dotyczy wszystkich tego typu urządzeń, gdyż określa dopuszczalne zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz dopuszczalne wartości parametrów fizycznych - dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (tj. również dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod usługi). Dlatego też wprowadzając powyższą zasadę określoną w 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, nie doszło do naruszenia zasady władztwa planistycznego gminy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. Zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p."). władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Strona skarżąca trafnie wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Dalej wskazać należy, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 579/21, opublikowanym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), dokonując wykładni aktualnego brzmienia art. 46 ustawy wyjaśnił, że wprowadzona w art. 46 zmiana przez dodanie ust. 1a nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Podzielając przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Kontrolując uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem ewentualnego nadmiernego ograniczenia możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych trzeba mieć na względzie konkretne okoliczności danej sprawy: jak duży jest obszar objęty planem, jakiego rodzaju zabudowa jest dla tego terenu dominująca, jaki jest procent terenów wyłączonych z zabudowy, jakie szczególne wartości przemawiają za wprowadzeniem ewentualnych ograniczeń i jak daleko te ograniczenia są posunięte.

W niniejszej sprawie skargą objęto następujące zapisy zaskarżonej uchwały:

- § 7 ust. 9:

9. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej z wyjątkiem terenów U.6, U.7, ZPo.1, R.25 i W.1;

2) dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej (takich jak anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych w terenach MN/U.1-MN/U.4, U.1-U.3, U.5-U.7 i W.1;

3) przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.

- § 12 ust. 1 pkt 5:

Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się:

5) zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych.

Na wstępie trzeba poczynić kilka uwag natury ogólnej dotyczących zaskarżonej uchwały. Powierzchnia obszaru objętego planem wynosi 252,9 ha, jest to teren zlokalizowany przy południowej granicy miasta Krakowa. Z uzasadnienia rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KOSOCICE II" (załącznik do zarządzenia Nr 1429/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r. – tom 8 przesłanej dokumentacji planistycznej) wynika, że:

< tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.1. - MN.32) zajmują 32,57% powierzchni planu,

< tereny rolnicze (R.1 – R.25) zajmują 31,73% powierzchni planu,

< tereny rolnicze z możliwością zalesiania (Rz.1 – Rz.17) zajmują 11,53% powierzchni planu,

< tereny lasów (Zl.1 – Zl.18) zajmują 9,19% powierzchni planu,

< terenu zabudowy usługowej (U.1 – U.7) zajmują 0,90% powierzchni planu,

< tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (MN/U.1 –MN/U.7) zajmują 1,66% powierzchni planu,

< teren oznaczony symbolem W.1 – teren infrastruktury technicznej – wodociągi zajmuje 0,42% powierzchni planu.

Na terenie tym przeważa zatem zabudowa jednorodzinna, a ponad połowa terenów jest niemal całkowicie z zabudowy wyłączona.

Rację ma skarżąca, że sformułowania zawarte w § 7 ust. 9 pkt 1 i 2 wyrażają tzw. pozytywną zasadę lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych wskazując, w jakich terenach dopuszczalne jest realizowanie takich inwestycji, przy czym w sumie jest to jedynie 4,5% terenu o powierzchni niemal 253 ha. Tak niewielki obszar dopuszczalnego zainwestowania tego rodzaju infrastrukturą już sam w sobie budzi poważne wątpliwości, jednakże istotne są powody tak daleko idących ograniczeń. W ocenie Sądu Gmina nie wskazała na racjonalne przyczyny tego rodzaju zakazów. Nie są przekonujące argumenty, jakoby wynikało to z uwarunkowań środowiskowych obszaru objętego planu miejscowym. O ile można rozważać argument dotyczący wyłączenia lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – to w § 7 pkt 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały wyłączono możliwość ich lokalizacji na całym terenie planu, za wyjątkiem pięciu wymienionych tam obszarów. Gmina nie wyjaśniła, dlaczego zakazano lokalizowania takich masztów na przykład na terenach rolnych oznaczonych symbolami R.1 – R.24, zezwalając na ich lokalizację w terenie R.25, ani też dlaczego zakazem objęto teren zieleni urządzonej ZPo.2, ale już nie teren ZPo.1.. Nie wiadomo wreszcie dlaczego zakazem lokalizacji wolnostojących masztów objęto tereny niemal całkowicie wyłączone z zabudowy (R, Rz, Zl), które zajmują większą część planu. Tego rodzaju uregulowania sprawiają wrażenie nieprzemyślanych i przypadkowych. Niewątpliwie zapisy te ograniczają w sposób niedopuszczalny możliwość realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

To samo należy odnieść do wyliczonych w pkt 2 zaskarżonego przepisu terenów, na których zezwolono na realizację innych inwestycji z zakresu łączności publicznej (anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne) na obiektach budowlanych. Jakie argumenty przemawiały za dopuszczeniem instalacji takich urządzeń na przykład na budynkach w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczonych symbolem MN/U przy zakazie ich umieszczania na budynkach w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) – nie sposób ustalić.

Również pkt 3 omawianego przepisu wprowadza nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – ograniczając ich wysokość do wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Oceniając treść tego przepisu trzeba mieć na względzie, że są to wysokości:

< tereny U -11 m i 16 m;

< tereny MN/U – 11 m,

< teren W.1 - 8 m,

< teren ZPo.1 - 5 m,

< teren R.25- 5 m.

Trudno nie zgodzić się ze skarżącą gdy twierdzi, że wysokości te są zbyt małe, aby można było choćby teoretycznie rozważać wybudowanie poprawnie działającej stacji bazowej w formie anten i urządzeń na maszcie wolnostojącym. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Trzeba też zgodzić się ze stroną skarżącą, że nie będzie praktycznej możliwości zainstalowania urządzeń, czy BTS na obiektach budowalnych w terenach MN/U, skoro dopuszczalna maksymalna wysokość na tych terenach to 11 m, a zatem obiekty budowlane same w sobie już wyczerpują przedmiotową wysokość dopuszczoną uchwałą. Z uwagi na niemal całkowity brak obiektów budowlanych na terenach usługowych (U) i przeznaczonych na infrastrukturę techniczną (wodociągi) oraz z uwagi na dopuszczalną maksymalną wysokość praktycznie nie będzie możliwe zainstalowanie infrastruktury telekomunikacyjnej.

Jak już wcześniej wskazano – dopuszczenie lokalizacji jakichkolwiek urządzeń z omawianego zakresu w § 7 ust. 9 pkt 1 – 2 zaskarżonej uchwały obejmuje tylko 4,5% powierzchni planu miejscowego "Kosocice II" o pow. 252,9 ha. Dodatkowo ograniczenie wysokości przewidziane w pkt 3 omawianego przepisu praktycznie uniemożliwia instalację jakichkolwiek urządzeń nawet w tym niewielkim terenie. Ponieważ Gmina nie przedstawiła żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za tak znacznym ograniczeniem możliwości lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, w pkt I wyroku stwierdzono nieważność § 7 ust. 9 zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie tj. odnośnie do przepisu § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały Sąd uznał skargę za bezzasadną. Strona skarżąca wskazała sygnatury spraw, w których WSA w Krakowie stwierdził nieważność analogicznego zapisu w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z terenu Krakowa, niemniej jednak w licznych orzeczeniach WSA w Krakowie przyjmował, że taki zapis nie narusza obowiązujących przepisów. I tak na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr 916/23 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazano:

"Bezzasadny natomiast okazał się zarzut dotyczący treści § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały ("Jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych"). Przepis ten ma charakter niejako informacyjny, nie wprowadza nowych nakazów bądź zakazów określonego kształtowania przestrzeni, niemniej jednak Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Rację ma organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że zamieszczenie w uchwale omawianego przepisu miało podstawę w przepisie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikającego z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela ocenę dokonaną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 716/23: "Przepisy ochrony środowiska wprost stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane (art. 121 poś). Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U.2019.2448 z dnia 2019.12.19) określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i miejsc dostępnych dla ludności. Sposoby sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U..2022.2630 t.j. z dnia 2022.12.15). Te wszystkie obowiązujące unormowania wypełniają treścią i uzasadniają przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nakaz uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji".

Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. II SA/Kr 616/23 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "(...) dziwi zarzut odnoszący się do § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, który jedynie wskazuje na konieczność uwzględnienia ochrony zdrowia mieszkańców przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych w przypadku lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (czyli także jej nie uniemożliwia). Wymóg ten z kolei wynika z przepisów szczególnych, w tym wypadku ustawy o ochronie środowiska. (tak też w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 1484/14)"."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w cytowanych wyrokach (podobne stanowisko prezentuje WSA w Krakowie w wyrokach z 2024 roku sygn. II SA/Kr 1430/23 i II SA/Kr 1302/23). Nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 pkt 5) uchwały, Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę w tym zakresie jako bezzasadną – na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w wysokości 797 zł składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)