Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. (dalej: spółka lub strona skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...] (nr [...]) w przedmiocie odmowy dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Na podstawie wydanych w dniu [...] trzech decyzji (nr [...], [...] i [...]), Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił na rzecz P. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy odpowiednio: 100 kW, 200 kW i 200 kW wraz z budynkiem technicznym, przewidzianych do realizacji na oznaczanych częściach działki nr [...]. Następnie Starosta T. wydał w dniu [...] trzy decyzje (nr [...], [...] i [...]), mocą których zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy odpowiednio: 200 kW, 100 kW i 200 kW na oznaczonych częściach działki nr [...].

Na podstawie wniosku spółki z [...] oraz dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod id. [...] (id. zgłoszenia pracy geodezyjnej [...]), Starosta T. dokonał w dniu [...] aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], poprzez zmianę użytku gruntowego ŁIV - łąki trwałe o powierzchni [...] na Bi - inne tereny zabudowane o powierzchni [...].

Kolejnym wnioskiem z [...] spółka wystąpiła do Starosty T. o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], poprzez "przywrócenie" w części działki o powierzchni [...] ha użytku gruntowego ŁIV, w miejsce użytku gruntowego Bi. We wniosku spółka powołała się na dokumentację geodezyjną zgłoszoną pod identyfikatorem [...]. Wskazana dokumentacja geodezyjna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod id. [...] i zawiera m.in. wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...], gdzie w stanie dotychczasowym wykazano użytek Bi o powierzchni [...], a w stanie nowym użytek Bi o powierzchni [...] oraz użytek ŁIV o powierzchni [...].

W uzasadnieniu złożonego wniosku spółka powołała się na fakt zawarcia w dniu [...] z rolnikiem umowy dzierżawy część działki nr [...] o powierzchni [...], będącej łąką trwałą, celem uprawy i pobierania z niej pożytków, w tym systematycznego koszenia i zbierania trawy 2 razy w roku w okresie obowiązywania umowie. Spółka wyjaśniła, że część działki nr [...] o powierzchni [...] stanowi w dalszym ciągu ruń łąkową, pokrytą zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw i roślin motylkowych i ziół. W pozostałej wydzielonej geodezyjnie części tej działki znajdują się natomiast stoły z panelami fotowoltaicznymi, drogi, parkingi, stacja transformatorowa oraz przewody elektryczne. W wyniku budowy farmy fotowoltaicznej część działki nr [...] o powierzchni [...] nie została zatem naruszona i dalej w sposób nieprzerwany stanowi ruń łąkową, która była i jest nadal systematycznie koszona. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy z [...] oraz mapę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Po zawiadomieniu w dniu [...] o wszczęciu z wniosku spółki postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych na działce nr [...], pracownicy Starostwa Powiatowego przeprowadzili w dniu [...] oględziny tej działki. W ich trakcie stwierdzono, że działka nr [...] jest w całości ogrodzona siatką wraz z bramą wjazdową, która jest zamykana. Na działce zlokalizowane są panele fotowoltaiczne ze stołami. Całość porośnięta trawą. Obecny w trakcie oględzin przedstawiciel spółki oświadczył, że teren pod stołami i na drodze technicznej nie jest koszony, pozostała część jest koszona i użytkowana jako łąka. Załącznik do protokołu stanowią zdjęcia nieruchomości.

Przy piśmie z [...] spółka wniosła o uwzględnienie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy w postaci: umowy dzierżawy z [...], dokumentacji fotograficznej z oględzin, mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę z naniesioną częścią działki użytkowaną jako łąka oraz wykazu zmian danych - zgodnie z operatem technicznym z [...]. Ponadto spółka wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania dzierżawcy oraz wystąpienie do firmy ochraniającej i monitorującej nieruchomość o przedstawianie informacji w jakich godzinach dnia [...] tj. w dniach koszenia łąki, była rozbrojona instalacja monitoringu.

Decyzją z [...] (nr [...]), wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) dalej jako: u.p.g.k. w powiązaniu z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390) – dalej jako: rozporządzanie wykonawcze, Starosta T. odmówił spółce dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych w granicach działki nr [...] na podstawie operatu technicznego z pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...] przyjętego do zasobu w dniu [...].

Spółka nie zgodziła się z decyzją organu pierwszej instancji w złożony odwołaniu zarzuciła temu organowi naruszenie:

- § 10 rozporządzenia wykonawczego a w szczególności naruszenie ust. 1, wiersz 3 - łąki trwałe Ł tabeli umieszczonej w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia określającego zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (to jest naruszenie obowiązującego na dzień złożenia wniosku przez stronę § 68 ust 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w szczególności ust. 1 użytki rolne pkt 3 łąki trwałe załącznika nr 6 rozporządzenia);

- art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ wniosków dowodowych, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie przez organ żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, pomimo że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Ponadto strona wniosła do organu odwoławczego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w szczególności o uzupełnienie materiału dowodowego na okoliczność realizacji umowy dzierżawy z [...], w postaci: korespondencji elektronicznej z [...] i [...] dotyczącej terminów koszenia trawy, not księgowych i dowodów zapłaty za dzierżawę, które zostały przekazane wraz z odwołaniem.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną na wstępie decyzją z [...] (nr [...]), utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...] (nr [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa i podał, że podstawowym kryterium oceny, czy dany grunt jest gruntem rolnym, jest jego sposób użytkowania oraz to, czy służy wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Organ wskazał, że w analizowanym przypadku głównym przeznaczeniem terenu jest elektrownia fotowoltaiczna (około [...] sztuk paneli fotowoltaicznych zamontowanych w [...] rzędach, na konstrukcji stalowej z fundamentem betonowym, a ponadto inwertery i przyłącza do rozdzielni energetycznej). Jako infrastrukturę towarzyszącą wykonano stację transformatorową, ogrodzenie całej inwestycji oraz zamontowano monitoring przemysłowy. Na podstawie projektów zagospodarowania działki będących częścią dokumentacji budowlanej, organ odwoławczy zauważały z kolei, że każde z pozwoleń na budowę dotyczyło części obszaru działki nr [...], które razem objęły teren całej działki. Linie wskazane w projektach zagospodarowania działki określiły granice inwestycji jako teren działki nr [...] w całości. Zrealizowanie inwestycji w tych granicach potwierdza dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...], pod id. [...], mapa zasadnicza z [...] oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że w projektach budowlanych określono kategorie obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji jako: VIII i XXVI, oznaczające "inne budowle" oraz "sieci jak: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociąg przesyłowe". Nadto obszar oddziaływania inwestycji wskazano jako teren działki nr [...]. Natomiast w decyzjach o warunkach zabudowy określono "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: urządzenie infrastruktury technicznej - budowa farmy fotowoltaicznej".

Na podstawie powyższych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że pełne wykorzystanie potencjału kolektorów słonecznych wymaga odstępów na tyle dużych, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie. Ponadto istnieje konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest konieczne do jej prawidłowej eksploatacji. W ocenie organu, nie ma tu znaczenia rodzaj inwestycji, tj. czy panele fotowoltaiczne są budowlami czy urządzeniami technicznymi posiadającymi części budowlane. Zdaniem organu trudno mówić w tym przypadku o innej funkcji użytku gruntowego, niż wykorzystanie do prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej.

W przekonaniu organu przedstawionej kwalifikacji nie zmienia prowadzona w ograniczonym zakresie działalność rolnicza wykonywana przez dzierżawcę gruntu, która polega (zgodnie z dokumentami przedstawionymi przez stronę) na systematycznym koszeniu i zbieraniu trawy na wydzierżawionej części działki o powierzchni [...], z ogólnej powierzchni działki [...]. Ponownie odwołując się do dokumentacji projektowej organ odwoławczy wskazał, że projekty budowlane wykonane dla inwestycji wprost wskazują na pozostawienie dużej powierzchni działki jako "biologicznie czynnej", na której istnieje możliwość "wykorzystywania rolniczo terenu pomiędzy stołami z panelami". Ponadto organ podkreślił, że jest działalność rolnicza jest uboczna względem podstawowej funkcji terenu związanej z wytwarzaniem energii, określonej w dokumentacji architektoniczno-budowlanej i zrealizowanej na gruncie. Dotyczy bowiem części terenu (zlokalizowanych pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych), które zostały wydzielone jako wolne przestrzenie w celu zabezpieczenia optymalnej eksploatacji farmy.

Na potwierdzenie zaprezentowanego w tym miejscu stanowiska organ odwoławczy przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia do wyroku WSA w Poznaniu z 09.07.2021 r., sygn. akt II SA/Po 412/20, a także do wyroku NSA z 09.12.2020 r. sygn. akt II OSK3705/19, wyroku WSA w Rzeszowie z 14.10.2020 r., sygn. akt II SA/Rz 656/20 oraz wyroku WSA w Białymstoku z 10.05.2016 r., sygn. akt 124/16. Mając na uwadze powyższe orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych na działce nr [...] stanowi użytek gruntowy ŁIV - łąki trwałe klasy IV, pomimo iż nie jest kwestionowane w sprawie, że grunt ten jest pokryty zwartą roślinnością trawiastą, systematycznie koszoną. Systematyka użytków gruntowych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i użytków wskazuje, że cechy gruntu rolnego (jakim jest łąka trwała) i terenów przemysłowych (należących do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych) wzajemnie się wykluczają. Ponadto stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na odrębne grupy, m.in. na grunty rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Skoro zatem na całej działce nr [...] posiadającej użytek gruntowy ŁIV, została zrealizowana inwestycja farmy fotowoltaicznej, to grunt ten utracił charakter rolny i cała działka została zaliczona do grupy terenów zurbanizowanych i zabudowanych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów poniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie podważa zawartej umowy dzierżawy. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, mających na celu przedstawienie sposobu faktycznej realizacji tej umowy. Materiał dowodowy został natomiast zebrany w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a w toku postępowania odwoławczego został uzupełniony o dokumenty znane Staroście T. z urzędu. Dokumenty załączone do odwołania zostały z kolei włączone do materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy jedynie jego oceny w kontekście regulacji prawnych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy, wnioskowanych przez stronę dowodów, niedopełnienie obowiązku zebrania przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, pomimo że przedmiotem dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy; zatem nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego; co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym uzasadniającym aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji błędne zastosowanie ust. 2c powołanej powyżej podstawy prawnej, poprzez odmowę aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej.

Formułując takiej treści zarzuty skargi pełnomocnik spółka wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania wnioskowanej przez stronę decyzji dotyczącej aktualizacji danych obejmujących informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków dla wydzielonej geodezyjnie części działki nr [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, pominięte lub nieprzeprowadzone przez organ dowody, wnioskowane przez stronę do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy, były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i mogłyby dowodzić w sposób jednoznaczny, że realizacja umowy dzierżawy zmienia stan faktyczny i prawny, dotyczący przeznaczenia wnioskowanej części gruntu, jest przedmiotem odrębnej i niezwiązanej z wytwarzaniem energii elektrycznej działalności prowadzonej na innej niż elektrownia wydzielonej części działki, która nie jest potrzebna do konserwacji urządzeń elektrycznych (pozostawiona część działki oznaczona symbolem Bi jest wystarczająca do napraw, konserwacji i użytkowania tej części działki dla celów prowadzenia działalności związanej z wytwarzaniem energii elektrycznej). Ponadto, wydzielona część działki nr [...] oznaczona na mapach symbolem ŁIV jest źródłem niezależnych i odrębnych przychodów, niezwiązanych z działalnością elektrowni. W związku z czym doszło do właściwego podziału przez stronę działki nr [...] zarówno geodezyjnego jak i faktycznego na dwie niezależne funkcje przemysłową (Bi) i rolniczą (ŁIV).

Ponadto zdaniem skarżącego, materiał dowodowy wymieniony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (pkt. od 1 do 6 oraz od 11 do 13), nie dotyczył wnioskowanego stanu faktycznego lecz stanu sprzed złożenia wniosku z [...]. Dlatego nie jest uzasadnionym w rozpatrywanej sprawie opieranie się przez organ na takim materiale. Z kolei o naruszeniu przez organ I instancji przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.), świadczy m.in. pominięcie treści wniosku z [...], będącego podstawą wszczęcia postępowania, niedopuszczenie przez organ wniosków dowodowych złożonych przez stronę pismem z [...], które to dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie były sprzeczne z prawem, naruszenie obowiązku zebrania przez organ materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, w tym treści umowy dzierżawy z [...] i załączników do umowy, a także brak uwzględnienia przez organ wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, pomimo że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, w szczególności okoliczność potwierdzająca użytkowanie wydzielonej części gruntu o powierzchni [...] jako łąka trwała (to jest koszenie i zbieranie trawy przez rolnika na paszę dla hodowanego bydła mlecznego). Dowód ten w sposób jednoznaczny mógł potwierdzić sposób użytkowania części działki inny niż określony jako inne tereny zabudowane - "Bi" wskazane w tabeli nr 1 w wierszu 15 pkt 2) zał. nr 1 do rozporządzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego pełnomocnik spółki dowodził, że organ wydając decyzją odmowną bazował na treści załącznika nr 1 do rozporządzenia wykonawczego. Decyzja została podjęta w oparciu o zaklasyfikowanie gruntu do grupy nr 15 - Inne tereny zabudowane - "Bi" (kategoria - Grunty zabudowane i zurbanizowane), jako grunt "Bi" (inne tereny zabudowane), zamiast do kategorii opisanej wierszu 3 - łąki trwałe "Ł" (kategoria - Grunty rolne). W przekonaniu spółki, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należało jednak dojść do wniosku, że część działki nr [...] jest wydzielona i użytkowana jako łąki trwałe ŁIV. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na wybiórcze powołanie się przez organ odwoławczy jedynie na część zapisów z protokołu oględzin z [...] i na tej podstawie błędne ustalenie stanu faktycznego. Wskazał, że z treści protokołu z oględzin i załączonych do niego fotografii jednoznacznie wynika, że na objętej wnioskiem aktualizacyjnym części działki znajduje się skoszona trawa (dookoła działki i pomiędzy stołami paneli). Fotografie dokładnie przedstawiają kopce zgrabionego siana, które powstały w wyniku uprzednio skoszonej trawy. Ponadto w ocenie skarżącej strony, powołane przez organ odwoławczy orzecznictwo, nie odzwierciedla stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której obszar objęty wnioskiem nie dotyczy części działki pod stołami paneli. Nie jest to również pastwisko do wypasu zwierząt. Do wydzielonej części działki nr [...] (wnioskowanej do przekształcenia na obszar łąki trwałe ŁIV) nie wchodzą zatem ani stoły fotowoltaiczne, ani obszar znajdujący się w odległości ok 1,2 m od tych stołów z każdej z ich strony. Do wydzielonej część działki nie wchodzi również obszar gruntu pod którym biegną przewody elektryczne (przewody biegną w obszarze Bi - w drodze technicznej). Wyznaczony w operacie geodezyjnym teren Bi, zajęty jest stołami paneli fotowoltaicznych, stacją transformatorową, parkingiem, drogą dojazdową do rzędów stołów. Ponadto teren Bi stanowią stoły fotowoltaiczne oraz pas o szerokości ok 1,2 m przed stołami jak ok 1,2 m za stołami paneli wzdłuż stołów, co stanowi niezbędną powierzchnią do ich napraw konserwacji (umożliwiającą dostęp monterom i serwisowi z obydwóch stron stołów). Z kolei wyznaczony operatem geodezyjnym teren ŁIV, użytkowany na cele rolnicze, stanowi odrębny od Bi obszar. Posiada on zwartą bryłę geometryczną. Jest on użytkowany w sposób odrębny i niezależny od terenu Bi. Przeznaczony jest zatem na prowadzenie działalności rolniczej, która jest równoległa i w żaden sposób niezwiązana z działalnością przemysłową. Tym samym wnioskowany do przekształcenia obszar ŁIV nie jest potrzebny do prowadzenia działalności związanej z produkcją energii elektrycznej. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy nie zbadał opisanego wyższej stanu faktycznego sprawy. Błędnie oceniając stan faktyczny, zgodnie z którym całość działki miała przeznaczenie przemysłowe, organ odwoławczy naruszył prawo materialne nie stosując właściwego przepisu i właściwej kategoryzacji części działki nr [...] jako teren ŁIV. Gdyby organ przyjął właściwy stan faktyczny, to byłby zobowiązany do zastosowania przepisu określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, tj. ust. 1, wiersz 3 - łąki trwałe "Ł" (kategoria - Grunty rolne).

Ponadto odnosząc się do decyzji organu I instancji skarżąca spółka powołała się m.in. na brak analizy i wykładni przepisu rozporządzenia, w tym załącznika nr 1 do rozporządzenia (tabela wiersz 15 - inne tereny zabudowane), który reguluje kategoryzacje gruntu jako "Bi". Dokonując wykładni tego przepisu autor skargi wskazał, że aby grunt został zakwalifikowany do kategorii "Bi" inne tereny zabudowane, musi spełniać łącznie dwie przesłanki. Zgodnie z pierwszą z nich grunt musi być "położony między budynkami, budowlami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń", a zgodnie z drugą przesłanką, jeśli pierwsza jest spełniona grunt ten dodatkowo musi być "niewykorzystywany w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych" W ustalonym w sprawie stanie faktycznym wnioskowany grunt spełnia jedynie pierwszą przesłankę, gdyż położony jest między urządzeniami i w bezpośrednim sąsiedztwie tych urządzeń. Wnioskowany grunt nie spełnia jednak drugiej przesłanki tego przepisu, która powinna być stosowana łącznie z pierwszą aby uznać ten grunt jako kategorię "Bi". Zgodnie ze stanem faktycznym grunt ten jest wykorzystywany w innym celu, który uzasadnia do zaliczenia do innej grupy określonej w wierszu 3 tabeli, w załączniku nr 1 do rozporządzenia jako grunty rolne - "Ł" - łąki trwałe". Zatem wnioskowany grunt nie może być kwalifikowany jako "Bi" czyli inne tereny zabudowane.

Skarżąca spółka zauważyła również, że w wierszu 3 tabeli, w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, jako grunty rolne - "Ł" - łąki trwałe wskazano, że "Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną (. .)". W ocenie spółki, nie ulega wątpliwości, że ten przepis zgodnie ze stanem faktycznym sprawy powinien być zastosowany, gdyż wnioskowana część działki nr [...] jest wydzierżawiona celem systematycznego koszenia (dwa razy w roku). Mając na uwadze powyższe do tak ustalonego stanu faktycznego powinien znaleźć zastosowanie przepis wskazany w wierszu 3 tabeli, w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie jest obarczona naruszeniami prawa mogącymi prowadzić do jej wyeliminowania z obiegu prawnego.

Istotą sporu pomiędzy organami a skarżącą spółką jest to, czy w świetle przepisów ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021r., poz. 1990 ze zm.) – dalej: u.p.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1390 ze zm.) – dalej rozporządzenie wykonawcze, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zaistniały podstawy prawne do odmowy dokonania wnioskowanej przez spółkę aktualizacji rodzaju użytku gruntowego dotyczącego działki nr [...], poprzez zmianę użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane o powierzchni [...] na ŁIV – łąki trwałe o powierzchni [...].

Skarżąca spółka uwypukla w swoim stanowisku, że pomimo zrealizowania farmy fotowoltaicznej na działce nr [...], nadal większa jej część jest porośnięta zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną m.in. z licznych gatunków traw, które na podstawie zawartej z rolnikiem umowy dzierżawy, są systematycznie koszone na paszę dla zwierząt hodowlanych. We wskazanej we wniosku z [...] części działka nr [...] jest zatem nadal wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, która nie jest w żaden sposób związana z działalnością farmy fotowoltaicznej.

Organy odmawiając wprowadzenia w miejsce użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane, użytku gruntowego ŁIV, o powierzchni [...] podkreślają, że teren całej działki nr [...] został objęty wymaganymi decyzjami administracyjnymi, na których podstawie wybudowano farmę fotowoltaiczną. Dla organów bez znaczenia pozostaje przy tym możliwość dodatkowego (rolniczego) wykorzystania terenu znajdującego się pomiędzy panelami fotowoltaicznymi i dookoła nich. Uznały, że jest to działalność uboczna względem podstawowej funkcji terenu związanej z wytwarzaniem energii, określonej w dokumentacji architektoniczno-budowlanej i zrealizowanej na gruncie.

W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organy jest prawidłowe.

W niniejszej sprawie podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.p.g.k. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Uregulowania wyżej wymienionych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 2 pkt 8 u.p.g.k., celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.g.k. w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei jak to wynika z § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera m.in. dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy). Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. pola powierzchni użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w obszarze działki ewidencyjnej. Natomiast danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych, stosownie do treści § 22 ust 1 rozporządzenia są: 1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych; 2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych oraz numery tych konturów. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na: grunty rolne (pkt 1) i grunty zabudowane i zurbanizowane (pkt 3 ). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, grunty rolne, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, dzielą się m.in. na łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł (lit. b). Natomiast według § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, podlegają dalszej kategoryzacji m.in. na inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem Bi (pkt 3). Z kolei zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określone zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego. W tabeli zawartej w ust. 1 tego załącznika określono cechy opisujące użytki gruntowe, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. I tak, pod lp. 3 przedmiotowej tabeli, określono definicję użytku gruntowego łąki trwałe oznaczone symbolem Ł. Do łąk trwałych zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących run łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone, w tym grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt oraz budynki inwentarsko-składowe służące gospodarce rolnej, położone poza zabudową zagrodową. Pod lp. 15 tabeli, określono z kolei definicję użytku gruntowego - inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi. Do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty: 1) zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe oraz budowle lub urządzenia związane z tymi budynkami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; 2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki; 3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że na działce nr [...] znajduje się farma fotowoltaiczna. Powyższa okoliczność powinna stanowić punkt wyjścia dla dalszych ustaleń faktycznych niezbędnych z punku widzenia znajdujących w sprawie zastosowanie powołanych przepisów prawa. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna wraz z towarzyszącą infrastrukturą została zrealizowana na podstawie szczegółowo opisanych w części sprawozdawczej zaskarżonej decyzji - decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenie na budowę. Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, z projektów zagospodarowania działki nr [...], będących częścią dokumentacji budowlanej, wynika niezbicie, że każde z pozwoleń na budowę dotyczyło określonej części obszaru działki nr [...], które po zsumowaniu objęły teren całej działki. Linie wskazane w projektach zagospodarowania działki określiły granice inwestycji jako teren całej działki nr [...]. Pozwolenia na budowę zostały wydane zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Określając zasięg użytku Bi organ II instancji prawidłowo zatem wskazał, że zasięg użytku gruntowego Bi określa plan zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania terenu zawiera w swojej treści elementy zagospodarowania działki objętego zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej, a w szczególności określa lokalizację paneli fotowoltaicznych, lokalizację niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, w tym drogi dojazdowe, miejsca postojowe, sieć uzbrojenia terenu. Powołane wyższej przepisy rozporządzenie wykonawczego wprost natomiast wskazują, że kontur użytków - inne tereny zabudowane Bi, nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy.

Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie budzi wątpliwości Sądu, że teren całej działki nr [...] został przeznaczony pod konkretną instalację i jest on niewątpliwie wykorzystywany dla potrzeb prowadzonej tam działalności gospodarczej. Nie budzi również wątpliwości, że pomimo porastania terenu działki trawą, co nie jest kwestionowane w sprawie, podstawową funkcją tego terenu, nie wyłączając części wskazanej we wyniku z [...] - ze względu na zrealizowaną inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej, z pewnością nie jest funkcja rolnicza. Co istotne dla sprawy, a czego nie dostrzega strona skarżąca, wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny, w tym trawy. Utrzymywanie niezarośniętych pasów konieczne jest dla zapewnienia możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego, utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest nie tylko konieczne do prawidłowej eksploatacji instalacji, ale także niezbędne z punktu widzenia przeciwdziałania skutkom ewentualnych awarii, np. pożaru. W dobrze pojętym interesie skarżącej spółki jest zatem systematyczne koszenie terenu zajętego pod farmę fotowoltaiczną.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, powołane przez organ odwoławczy orzecznictwo sądów administracyjnych jest adekwatne w kwestii dotyczącej istotny spornego zagadnienia, które pojawiło się w niniejszej sprawie. Kształtująca się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych w tej materii (poza wyrokami powołanymi przez organ odwoławczymi można wymienić również wyrok WSA w Szczecinie z 26.05.2022 r., sygn. akt II SA/Sz 195/22), pozwala zaakceptować stanowisko organu oddawczego o braku podstaw do uznania, że teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych oraz dookoła nich, stanowi użytek gruntowy ŁIV - łąki trwałe klasy IV. Systematyka użytków gruntowych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że cechy gruntu rolnego (jakim jest łąka trwała) oraz użytku gruntowego - inne tereny zabudowane (należącego do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych) wzajemnie się wykluczają. Stosownie do § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na odrębne grupy, m.in. na grunty rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane. Skoro zatem na całej działce nr [...] posiadającej użytek gruntowy ŁIV, zgodnie z udzielonymi decyzjami administracyjnymi, została zrealizowana farma fotowoltaiczna, to grunt ten utracił charakter rolny i cała działka prawidłowo została zaliczona – na wniosek spółki z [...] - do grupy gruntów zabudowanych i terenów zurbanizowanych.

Z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługiwały również na akceptację zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego. Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały bowiem, ani tego, że większa część gruntu pokryta jest zwartą roślinnością trawiastą, która jest systematycznie koszona. Organy nie podważały również faktu zawarcia umowy dzierżawy, czy też okoliczności dotyczących jej wykonywania. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w tym zakresie. Zresztą powoływanie przez stronę skarżącą dowody włączone zostały w poczet materiał dowodowego. Na ich podstawie ustalono stan faktyczny sprawy. Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, spór w sprawie dotyczył jedynie oceny ustalonego w ten sposób stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie regulacji prawnych. Na tej postawie organ odwoławczy prawidłowo doszedł do przekonania, że teren działki nr [...], po zrealizowaniu budowy farmy fotowoltaicznej, z całą pewnością nie stanowi w jakiejkolwiek części użytku gruntowego ŁIV. Zainstalowanie na terenie tej działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Nie zmienia takiej oceny ewentualne dalsze rolnicze korzystania z terenu (koszenie trawy w celu pozyskania paszy dla zwierząt). Taka działalność rolnicza może być uznana co najwyżej za uboczny, uzupełniający sposób wykorzystania użytku gruntowego, którego głównym przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej za pomocą instalacji służącej do przekształcania energii słonecznej.

W takiej sytuacji organ był zobligowany do odmowy dokonania aktualizacji danych poprzez ujawnienie wnioskowanego przez spółkę użytku gruntowego ŁIV, albowiem opisany we wniosku grunt znajduje się między budowlami i urządzeniami służącymi produkcji energii elektrycznej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie takich urządzeń a także nie jest wykorzystywany w innych celach, które uzasadniałyby zaliczenie do innego użytku gruntowego niż Bi – inne tereny zabudowane (vide: załącznik nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, tabela wiersz 15 – inne tereny zabudowane).

Mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.