Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 142/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 grudnia 2021 r. Nr GK-ONG.7221.42.2021.AO w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia siedziby A. sp. z o.o. "z siedzibą w [...]" postanawia wpisać "z siedzibą w X."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 142/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w X. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 14 grudnia 2021 r. Nr GK-ONG.7221.42.2021.AO w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z 6 września 2021 r. nr GP.6621.92.2020 odmówił A. sp. z o.o. dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych w granicach działki nr [...] na podstawie operatu technicznego z pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod numerem [1], przyjętego do zasobu 10 lipca 2020 r.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr GK-ONG.7221.42.2021.AO, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 6 września 2021 r.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu, podstawowym kryterium oceny, czy dany grunt jest gruntem rolnym, jest jego sposób użytkowania oraz to, czy służy wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Organ wskazał, że w analizowanym przypadku głównym przeznaczeniem terenu jest elektrownia fotowoltaiczna (około [...] sztuk paneli fotowoltaicznych zamontowanych w 13 rzędach, na konstrukcji stalowej z fundamentem betonowym, a ponadto inwertery i przyłącza do rozdzielni energetycznej). Jako infrastrukturę towarzyszącą wykonano stację transformatorową, ogrodzenie całej inwestycji oraz zamontowano monitoring przemysłowy. Na podstawie projektów zagospodarowania działki, będących częścią dokumentacji budowlanej, każde z pozwoleń na budowę dotyczyło części obszaru działki nr [...], które razem objęły teren całej działki. Linie wskazane w projektach zagospodarowania działki określiły granice inwestycji jako teren działki nr [...] w całości. Zrealizowanie inwestycji w tych granicach potwierdzają: dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 maja 2019 r. pod numerem [2], mapa zasadnicza z 5 listopada 2021 r. oraz dokumentacja fotograficzna, sporządzona podczas oględzin nieruchomości.

Ponadto, organ wskazał, że w projektach budowlanych określono kategorie obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji jako: VIII i XXVI, oznaczające "inne budowle" oraz "sieci jak: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociągi przesyłowe". Nadto, obszar oddziaływania inwestycji wskazano jako teren działki nr [...]. Natomiast, w decyzjach o warunkach zabudowy określono "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: urządzenie infrastruktury technicznej - budowa farmy fotowoltaicznej".

Organ odwoławczy stwierdził, na podstawie powyższych dokumentów, że pełne wykorzystanie potencjału kolektorów słonecznych wymaga odstępów na tyle dużych, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie. Ponadto, istnieje konieczność zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest konieczne do jej prawidłowej eksploatacji. W ocenie organu, nie ma tu znaczenia rodzaj inwestycji, tj. czy panele fotowoltaiczne są budowlami czy urządzeniami technicznymi, posiadającymi części budowlane. Zdaniem organu, trudno mówić w tym przypadku o innej funkcji użytku gruntowego, niż wykorzystanie do prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej.

W przekonaniu organu, przedstawionej kwalifikacji nie zmienia prowadzona w ograniczonym zakresie działalność rolnicza, wykonywana przez dzierżawcę gruntu, która polega (zgodnie z dokumentami przedstawionymi przez stronę) na systematycznym koszeniu i zbieraniu trawy na wydzierżawionej części działki o powierzchni 0,8059 ha (z ogólnej powierzchni działki 1,1325 ha).

Organ II instancji zwrócił uwagę, że projekty budowlane wykonane dla inwestycji wprost wskazują na pozostawienie dużej powierzchni działki jako "biologicznie czynnej", na której istnieje możliwość "wykorzystywania rolniczo terenu pomiędzy stołami z panelami". Działalność rolnicza ma charakter uboczny względem podstawowej funkcji terenu związanej z wytwarzaniem energii, określonej w dokumentacji architektoniczno-budowlanej i zrealizowanej na gruncie. Dotyczy bowiem części terenu (zlokalizowanego pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych), który został wydzielony jako wolne przestrzenie, w celu zabezpieczenia optymalnej eksploatacji farmy.

W opinii organu II instancji, nie ma podstaw do uznania, że teren wydzielony pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych na działce nr [...] stanowi użytek gruntowy ŁIV - łąki trwałe klasy IV, pomimo że nie jest kwestionowane w sprawie, że grunt ten jest pokryty zwartą roślinnością trawiastą, systematycznie koszoną. Skoro na całej działce nr [...], posiadającej użytek gruntowy ŁIV, została zrealizowana inwestycja farmy fotowoltaicznej, to grunt ten utracił charakter rolny i cała działka została zaliczona do grupy terenów zurbanizowanych i zabudowanych.

Organ odwoławczy wskazał również, że nie podważa zawartej umowy dzierżawy. Zatem, nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, mających na celu przedstawienie sposobu faktycznej realizacji tej umowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a w toku postępowania odwoławczego został uzupełniony o dokumenty znane Staroście [...] z urzędu. Dokumenty załączone do odwołania zostały z kolei włączone do materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a spór pomiędzy Spółką a organem dotyczy jedynie oceny tego stanu faktycznego w kontekście regulacji prawnych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu,

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu jest to, czy w świetle ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zaistniały podstawy prawne do odmowy dokonania wnioskowanej przez Spółkę aktualizacji rodzaju użytku gruntowego dotyczącego działki nr [...], przez zmianę użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane o powierzchni 1,1325 ha na ŁIV – łąki trwałe o powierzchni 0,8059 ha.

W ocenie Spółki, pomimo zrealizowania farmy fotowoltaicznej na działce nr [...], nadal większa jej część jest porośnięta zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną m.in. z licznych gatunków traw, które na podstawie zawartej z rolnikiem umowy dzierżawy, są systematycznie koszone na paszę dla zwierząt hodowlanych. Zatem, działka nr [...], w części wskazanej we wniosku z 19 listopada 2019 r., jest nadal wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, która nie jest w żaden sposób związana z działalnością farmy fotowoltaicznej.

Z kolei, organy, odmawiając wprowadzenia użytku gruntowego ŁIV o powierzchni 0,8059 ha w miejsce użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane, podkreślają, że teren całej działki nr [...] został objęty wymaganymi decyzjami administracyjnymi, na których podstawie wybudowano farmę fotowoltaiczną. Dla organów bez znaczenia pozostaje przy tym możliwość dodatkowego (rolniczego) wykorzystania terenu znajdującego się pomiędzy panelami fotowoltaicznymi i dookoła nich. Organy uznały, że jest to działalność uboczna względem podstawowej funkcji terenu związanej z wytwarzaniem energii, określonej w dokumentacji architektoniczno-budowlanej i zrealizowanej na gruncie.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko prezentowane przez organy jest prawidłowe. Sąd wskazał, że niekwestionowana w sprawie okoliczność posadowienia na działce nr [...] farmy fotowoltaicznej powinna stanowić punkt wyjścia dla ustaleń faktycznych niezbędnych z punku widzenia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna wraz z towarzyszącą infrastrukturą została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy słusznie zauważył, że z projektów zagospodarowania działki nr [...], będących częścią dokumentacji budowlanej, wynika, że każde z pozwoleń na budowę dotyczyło określonej części obszaru działki nr [...], które po zsumowaniu objęły teren całej działki. Linie wskazane w projektach zagospodarowania działki określiły granice inwestycji jako teren całej działki nr [...]. Pozwolenia na budowę zostały wydane zgodnie z wnioskiem Spółki.

Sąd I instancji uznał zatem, że organ II instancji, określając zasięg użytku Bi, prawidłowo wskazał, że zasięg tego użytku gruntowego określa plan zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania terenu zawiera w swojej treści elementy zagospodarowania działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej, a w szczególności określa lokalizację paneli fotowoltaicznych, lokalizację niezbędnej infrastruktury towarzyszącej, w tym drogi dojazdowe, miejsca postojowe, a także sieć uzbrojenia terenu.

W opinii Sądu I instancji, teren całej działki nr [...] został przeznaczony pod konkretną instalację i jest ona niewątpliwie wykorzystywana dla potrzeb prowadzonej tam działalności gospodarczej. Nie budzi wątpliwości, że pomimo porastania terenu działki trawą, co nie jest kwestionowane w sprawie, podstawową funkcją tego terenu, nie wyłączając części wskazanej we wyniku z 19 listopada 2019 r., ze względu na zrealizowaną inwestycję służącą produkcji energii elektrycznej, nie jest funkcja rolnicza. Co istotne, wykorzystanie pełnego potencjału kolektorów słonecznych wymaga nie tylko zachowania na tyle dużych odstępów, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie, ale także wymaga, aby w takim pasie nadmiernie nie porastały jakiekolwiek rośliny, w tym trawy. Zatem, w dobrze pojętym interesie Spółki jest systematyczne koszenie terenu zajętego pod farmę fotowoltaiczną.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro na całej działce nr [...] posiadającej użytek gruntowy ŁIV, zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi, została zrealizowana farma fotowoltaiczna, to grunt ten utracił charakter rolny i cała działka prawidłowo została zaliczona, na wniosek Spółki z 7 maja 2019 r., do grupy gruntów zabudowanych i terenów zurbanizowanych.

Jak podkreślił Sąd I instancji, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że większa część gruntu pokryta jest zwartą roślinnością trawiastą, która jest systematycznie koszona, ani że zawarto umowę dzierżawy. Nie kwestionowały również okoliczności dotyczących wykonywania tej umowy. Zatem, nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w tym zakresie. Zresztą, powoływanie przez stronę skarżącą dowody zostały włączone w poczet materiału dowodowego i to na ich podstawie ustalono stan faktyczny sprawy.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że spór w sprawie dotyczył jedynie oceny ustalonego w ten sposób stanu faktycznego w kontekście znajdujących zastosowanie regulacji prawnych. Na tej postawie organ odwoławczy prawidłowo doszedł do przekonania, że teren działki nr [...], po zrealizowaniu budowy farmy fotowoltaicznej, z całą pewnością nie stanowi w jakiejkolwiek części użytku gruntowego ŁIV. Zainstalowanie na terenie tej działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Takiej oceny nie zmienia ewentualne dalsze rolnicze korzystanie z terenu (koszenie trawy w celu pozyskania paszy dla zwierząt). Taka działalność rolnicza może być uznana co najwyżej za uboczny, uzupełniający sposób wykorzystania użytku gruntowego, którego głównym przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej za pomocą instalacji służącej do przekształcania energii słonecznej.

Sąd I instancji zaznaczył, że w takiej sytuacji organ był zobligowany do odmowy dokonania aktualizacji danych przez ujawnienie wnioskowanego przez spółkę użytku gruntowego ŁIV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w X. (powoływana dalej również jako "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak dopuszczenia przez organy obu instancji wnioskowanych przez stronę dowodów, niedopełnienie obowiązku zebrania przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, pomimo że przedmiotem dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. przez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że zastosowanie znajduje art. 24 ust. 2c P.g.k., a więc że odmowa dokonania aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej przez organ była prawidłowa, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzuty naruszenia przepisów wskazane w petitum skargi dotyczą w szczególności błędnego "ustalenia zakresu działki objętej wnioskiem o zmianę kwalifikacji", co ma podstawowe znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy. Ponadto, zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania "przepisów prawa właściwych dla gruntu przemysłowego", nieobjętego zakresem wniosku strony z 19 listopada 2019 r. o zmianę ewidencji (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków). Zarzuty dotyczą też błędnego określenia zakresu dokumentów będących podstawą ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, które jednak nie były podstawą wniosku strony z 19 listopada 2019 r.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie ocenił, że Spółka nie dostrzega konieczności wyznaczenia pasów przed panelami celem ścinania trawy, aby nie zacieniała ona paneli, oraz pasów z tyłu rzędów paneli, koniecznych do ich konserwacji. Tymczasem, takie pasy zostały przez Spółkę wyznaczone, na co wskazywała m.in. w skardze do WSA. Pasy te pozostały jako oznaczone kategorią Bi i nie były włączone do części działki objętej wnioskiem z 19 listopada 2019 r. o zmianę kwalifikacji gruntu na kategorię ŁIV. Te pasy wraz z powierzchnią pod panelami Spółka pozostawiła jako grunt przemysłowy.

Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, bezpodstawne było zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów prawa dotyczących gruntu przeznaczonego na konserwację urządzeń fotowoltaicznych i ochronę przed zacienieniem paneli przez zbyt wysoką trawę – do klasyfikacji części działki nr [...], ponieważ grunt ten nie był przedmiotem wniosku strony o przekwalifikowanie i został pozostawiony jako część przemysłowa.

Jak uznaje wnosząca skargę kasacyjną, wnioskowany do przekształcenia obszar ŁIV nie jest potrzebny do prowadzenia działalności związanej z produkcją energii elektrycznej. Wydzielona część działki nr [...] o powierzchni 0,8059 ha stanowi odrębną część o przeznaczeniu rolnym, niezwiązaną z eksploatacją elektrowni słonecznej. Teren ŁIV stanowi odrębny od Bi obszar i jest użytkowany na cele rolnicze w sposób niezwiązany z działalnością przemysłową.

Te wszystkie okoliczności podniesiono w skardze. Nie jest więc uzasadnione twierdzenie Sądu I instancji, że "strona skarżąca nie dostrzega tego rodzaju gruntu".

Skoro Spółka wyodrębniła część działki, stanowiącą "zwartą jako jedna bryła część" i przeznaczyła ją na uprawy rolne, niezależne od działalności dotyczącej produkcji energii elektrycznej oraz jej konserwacji, to w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania pogląd prezentowany w przywoływanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzecznictwie.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji wydał orzeczenie w sprawie wniosku z 19 listopada 2019 r. o zmianę kwalifikacji gruntu na podstawie dokumentów z poprzedniego wniosku z 7 maja 2019 r. Tymczasem, wniosek z 19 listopada 2019 r. dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego też należy uznać, że w sprawie nie zbadano wystarczająco dokładnie nowych dokumentów, które dowodzą zmiany przeznaczenia części działki z terenów przemysłowych na rolne.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie ustalił dokumenty, na podstawie których powinna być dokonana kwalifikacja gruntu. Jako podstawę przyjął decyzję o warunkach zabudowy, a nie – jak wnioskowała strona w związku z zaistnieniem nowego stanu faktycznego i prawnego – operat geodezyjny, to jest operat techniczny z pracy geodezyjnej, przyjęty do zasobu 10 lipca 2020 r.

Ponadto, Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę umowę dzierżawy z 18 listopada 2019 r., wskazującą na zmianę sposobu użytkowania części działki na cele rolnicze (jako łąki), a także inne dokumenty księgowe i fotografie potwierdzające realizację tej umowy. Dokumenty te stanowiły załączniki do wniosku z 19 listopada 2019 r. o zmianę kwalifikacji części działki nr [...] na ŁIV.

Zdaniem Spółki, brak uwzględnienia wnioskowanych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego dowodów na rzeczywisty charakter użytkowanych gruntów, stanowi o naruszeniu prawa procesowego przez Sąd I instancji. Pominięto zeznania świadków, dowód z przesłuchania dzierżawcy oraz z wystąpienia do firmy B. sp. z o.o. s.k. o informację, w jakich godzinach 3 i 4 czerwca 2021 r., to jest w dniach koszenia łąki, była rozbrojona instalacja monitoringu. W postępowaniu administracyjnym nie zostały przeprowadzone dowody z przesłuchania świadków, z nagrań B. sp. z o.o. s.k., a organy I i II instancji, tak jak i Sąd I instancji, nie zbadały wniosku strony pod kątem rzeczywistego użytkowania gruntu objętego wnioskiem o zmianę kwalifikacji (jako łąki), a także błędnie ustaliły stan faktyczny, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak podkreślił organ, aktualizacja dokonana na wniosek z 7 maja 2019 r. ma wpływ na niniejsze postępowanie i jego wynik, ponieważ okoliczności stanowiące podstawę tamtej aktualizacji nadal pozostają aktualne: 1) działka nr [...] nadal jest zajęta pod farmę fotowoltaiczną; 2) nie zmieniły się podstawy formalnoprawne tej inwestycji (pozwolenia na budowę obejmują całość działki nr [...], co nie jest kwestionowane przez Spółkę); 3) cała działka jest otoczona jednym ogrodzeniem (jak wynika z niekwestionowanych ustaleń protokołu oględzin) i tworzy jedną spójną całość funkcjonalną.

Spółka, wraz z wnioskiem z 19 listopada 2019 r., jako jedyny dokument przedstawiła umowę dzierżawy z 18 listopada 2919 r., która była przedmiotem analizy. Analizie poddano również dowody wskazane przez Spółkę w piśmie z 16 lipca 2021 r.: dokumentację fotograficzną oraz mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę (operat techniczny z 25 listopada 2019 r.). Zatem, nie można skutecznie postawić zarzutu pominięcia w toku niniejszego postępowania przywołanego przez skarżącą Spółkę materiału dowodowego. Z kolei, sama okoliczność, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną materiału dowodowego, nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.

Dalej, organ wyjaśnił, że wbrew poglądowi wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji nie pominęły dowodu z przesłuchania świadków (dzierżawcy) oraz nagrań z monitoringu, mających dowieść, że na terenie działki nr [...] koszono trawę. W kontekście całokształtu zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego, okoliczność ta jest nieistotna z punktu widzenia istoty sprawy, to jest kwalifikacji działki jako użytku gruntowego ŁIV. To nie koszenie trawy, czy realizacja umowy dzierżawy, ale spójność funkcjonalna działki nr [...] jako farmy fotowoltaicznej, ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu.

Przed przystąpieniem do jej rozpoznania należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).

Powołanie się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej na obie podstawy kasacyjne co do zasady wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz w związku z art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia w niedopuszczeniu przez organy obu instancji wnioskowanych przez stronę dowodów oraz niedopełnieniu obowiązku zebrania przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie kasatora, przedmiotem wnioskowanych dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a zatem nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów skutkowało nierozpatrzeniem całości materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto tę argumentację podając, że zarzuty naruszenia przepisów wskazane w petitum skargi dotyczą w szczególności błędnego "ustalenia zakresu działki objętej wnioskiem o zmianę kwalifikacji", co ma podstawowe znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy. Ponadto, zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania "przepisów prawa właściwych dla gruntu przemysłowego", nieobjętego zakresem wniosku strony z 19 listopada 2019 r. o zmianę ewidencji (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków). Zarzuty dotyczą też błędnego określenia zakresu dokumentów będących podstawą ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, które jednak nie były podstawą wniosku strony z 19 listopada 2019 r.

Przede wszystkim wskazać należy, że wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Spółka nie przyporządkowała poszczególnym zarzutom skargi. Jeżeli skarżąca Spółka uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia przyjęte przez organy administracyjne i kolejno przez Sąd I instancji w zakresie aktualizacji rodzaju użytku gruntowego dotyczącego działki nr [...], przez zmianę użytku gruntowego Bi - inne tereny zabudowane o powierzchni 1,1325 ha na ŁIV – łąki trwałe o powierzchni 0,8059 ha, to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności, w powiązaniu z przepisami regulującymi aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a także przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Natomiast wadliwe skontrolowanie przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących niedopuszczenia przez organy obu instancji wnioskowanych przez stronę dowodów, powinno być zwalczane w ramach zarzutu naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz w ramach zarzutu naruszenia art. 78 K.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Kolejno należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że wniosek Spółki o uwzględnienie dowodów (pismo z 16 lipca 2021 r.) obejmował takie środki dowodowe jak: umowa dzierżawy z 18 listopada 2019 r., dokumentacja fotograficzna z oględzin, mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę z naniesioną częścią działki użytkowaną jako łąka oraz wykazem zmian danych - zgodnie z operatem technicznym z 25 listopada 2019 r., przesłuchanie dzierżawcy oraz wystąpienie do firmy ochraniającej i monitorującej nieruchomość o przedstawianie informacji w jakich godzinach w dniach 3 i 4 czerwca 2021 r., tj. w dniach koszenia łąki, była rozbrojona instalacja monitoringu.

W aktach sprawy znajduje potwierdzenie okoliczność, że dokumenty załączone przez Spółkę do wniosku i odwołania zostały włączone do materiału dowodowego oraz że w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o dokumenty znane Staroście [...] z urzędu.

Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie zostały dopuszczone przez organ dowody przekazane przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi zaś o wnioski dowodowe Spółki o przesłuchanie dzierżawcy oraz wystąpienie do firmy ochraniającej i monitorującej nieruchomość w celu przedstawiania informacji w jakich godzinach w dniach 3 i 4 czerwca 2021 r., tj. w dniach koszenia łąki, była rozbrojona instalacja monitoringu, organ wyjaśnił, że skoro okoliczności umowy dzierżawy i użytkowania części nieruchomości rolniczo nie są kwestionowane, to nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów zmierzających do przedstawienia sposobu faktycznej realizacji tej umowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odniósł się do wniosków dowodowych Spółki (s. 18 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Nie jest przy tym kwestionowane w sprawie, że organ administracyjny rozstrzygając problem aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych w granicach działki nr [...], zgodnie z wnioskiem strony, oparł się na projektach zagospodarowania działki będących częścią dokumentacji budowlanej inwestycji elektrowni fotowoltaicznej (około [...] sztuk paneli fotowoltaicznych zamontowanych w 13 rzędach, na konstrukcji stalowej z fundamentem betonowym, inwertery i przyłącza do rozdzielni energetycznej, infrastruktura towarzysząca: stacja transformatorowa, ogrodzenie całej inwestycji oraz monitoring przemysłowy). Organ uwzględnił każde z pozwoleń na budowę, które dotyczyły części obszaru działki nr [...], a które razem objęły teren całej działki. Uznał w ten sposób, że linie wskazane w projektach zagospodarowania działki określiły granice inwestycji jako teren działki nr [...] w całości. Zrealizowanie inwestycji w tych granicach zostało potwierdzone z kolei dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 maja 2019 r., pod id. [2], mapą zasadnicza z 5 listopada 2021 r. oraz dokumentacją fotograficzną sporządzoną podczas oględzin nieruchomości. Z badanych w toku postępowania w niniejszej sprawie projektów budowlanych wynikają także kategorie obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach inwestycji jako: VIII i XXVI, oznaczające "inne budowle" oraz "sieci jak: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociąg przesyłowe"; ponadto obszar oddziaływania inwestycji wskazano jako teren działki nr [...]. Akta sprawy wskazują również, że organ oparł się na decyzjach o warunkach zabudowy, w których określono "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: urządzenie infrastruktury technicznej - budowa farmy fotowoltaicznej".

W związku z tym prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego. Należy zgodzić się też z oceną Sądu I instancji, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka w istocie właśnie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Do takiego wniosku prowadzi analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. Należy zauważyć, że już w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy nie tyle ustaleń stanu faktycznego, ile jego oceny w kontekście regulacji prawnych.

W związku z tym należy wskazać, że skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. jednak nie zawiera.

Reasumując, jeżeli skarżąca kasacyjnie Spółka uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia poczynione przez organy administracyjne (pominął znajdujące się w aktach dokumenty, zaaprobował pominięcie wniosków dowodowych), to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a., jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności, nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów) – co skarżąca uczyniła – i w ramach zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów – czego w skardze kasacyjnej zabrakło – w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej.

W świetle powyższego, argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i nadająca taką wartość wskazanym przez siebie dokumentom, jako nie nawiązująca do art. 80 K.p.a., pozostaje poza wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to już było wskazane, jest związany podanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. nie mógł być zatem skuteczny.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., przez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że zastosowanie znajduje art. 24 ust. 2c P.g.k., a więc że odmowa dokonania aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej przez organ była prawidłowa, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadnia aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Zarzut niewłaściwego zastosowania odnosi się do błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że istnieje korelacja między przesłankami określonymi w prawie materialnym (w ustalonym jego znaczeniu) a ustalonym stanem faktycznym. Błąd subsumpcji może w konsekwencji być następstwem wadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku czego przyjęty stan prawny nie ma do nich zastosowania, albo błędnej wykładni przepisu i błędnego ustalenia zakresu jego stosowania. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie - temu służą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak też przyjętej wykładni prawa materialnego.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej Spółki nie postawiono zarzutów kwestionujących wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, natomiast prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona. W tych okolicznościach zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego podlegają rozpoznaniu przy uwzględnieniu takiego stanu faktycznego, jak to zostało w sprawie przyjęte i uwzględnieniu wykładni przedstawionej przez Sąd I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo odmówiły wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków w miejsce użytku gruntowego Bi – inne tereny zabudowane, użytku gruntowego ŁIV, o powierzchni 0,8059 ha. Zainstalowanie na terenie działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje bowiem na główny profil działalności prowadzonej na tej części działki, co determinuje ocenę sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, nie zmienia takiej oceny ewentualne dalsze rolnicze korzystania z terenu (koszenie trawy w celu pozyskania paszy dla zwierząt). Taka działalność rolnicza może być uznana co najwyżej za uboczny, uzupełniający sposób wykorzystania użytku gruntowego, którego głównym przeznaczeniem jest produkcja energii elektrycznej za pomocą instalacji służącej do przekształcania energii słonecznej.

Należy dodać, że podjęta przez skarżących próba zmiany kwalifikacji użytków na obszarze otaczającym panele fotowoltaiczne i pomiędzy nimi musi być traktowana w istocie jako próba obejścia przepisów prawa dotyczących ewidencji gruntów, które co należy podkreślić mają dalszą konsekwencję w innych dziedzinach prawa stanowiąc podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 P.g.k.). Z taką interpretacją nie można się zgodzić, gdyż prowadzi ona de facto do nadużyć w sferze prawa. Zasadnie więc organy administracyjne nie zastosowały art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., zgodnie z którym informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, natomiast adekwatnie do okoliczności sprawy zastosowały art. 24 ust. 2c P.g.k., w myśl którego odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia siedziby skarżącej Spółki.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).