Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1172/15 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1172/15 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (P. S.A.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B., obręb [...] R., obejmującego oznaczoną na k. m. 1 d 19, działkę nr [...] o pow. 0,0700 ha oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie, obejmujących fragment linii kolejowej Nr [...] relacji C. wraz z pozostałą infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", gdyby przedmiotowe uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Z treści pisma Prezydenta B. z dnia 5 marca 2012 r. wynika jednak, że urządzenia infrastruktury kolejowej znajdują się ponad działką nr [...] i stanowią wiadukt kolejowy, który zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., 27 października 2000 r., jak i obecnie przebiegał ponad pasem drogowym drogi krajowej - ulicy C., przy czym z oświadczenia Prezydenta Miasta B. z dnia 20 listopada 2012 r., wynika, że przebieg pasa drogowego w granicach przedmiotowej działki od dnia 5 grudnia 1990 r. do dnia jego wydania nie uległ zmianie. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r., Nr 103, poz. 652) B. jest miastem na prawach powiatu. Natomiast z art. 19 ust 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., wynika, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest zarząd miasta (obecnie prezydent miasta). Skoro treść art. 28 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządczych zarządu kolei, to zdaniem organu, przepis ten nie wyłącza zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Reasumując swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że skoro działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. zajęta była pod drogę publiczną, która została zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a nad nią znajdował się wiadukt po którym biegła linia kolejowa, to przedmiotowy grunt nie mógł pozostawać w wyłącznym posiadaniu P., co tym samym stoi na przeszkodzie uwłaszczenia tą działką ww. podmiotu.

Skargę na powyższą decyzję złożyły P. S. A. w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 34 i 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz § 2 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz.29). Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Nabycie prawa, o którym mowa, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 artykułu 34 ustawy, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich.

Zdaniem Sądu I instancji, bezspornym jest, że działka nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. wchodziła w skład drogi krajowej relacji " B.- ul. C. w B. i znajdowała się w zarządzie Prezydenta Miasta B. (miasta na prawach powiatu). Art. 28 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) określa, że budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze skrajni kolejowej, należy do zarządu kolei, jak też: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi, budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. W ocenie Sądu I instancji, należy a contrario przyjąć, iż skrzyżowanie w innym poziomie, niż wskazany poziom szyn stosownie do ogólnej zasady przyjętej w art. 25 ustawy o drogach publicznych budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii co stosuje się odpowiednio do skrzyżowań z drogami wewnętrznymi. Prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa działka nie była w wyłącznym posiadaniu P. A skoro tak, to brak było, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w W. działką nr [...] o powierzchni 0,07 ha, ponieważ ta działka na dzień 5 grudnia 1990 r. i nadal stanowi drogę publiczną - ulicę C. leżąca w ciągu drogi krajowej. Takie stanowisko znajduje, zdaniem Sądu I instancji, oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy świadczącym bezspornie, że przedmiotowa działka zajęta była od kilkudziesięciu lat pod drogę publiczną.

Z uwagi na powyższe WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] faktycznie nie znajdowała się we władaniu P. na dzień 5 grudnia 2005 r., gdyż stanowiła część drogi krajowej relacji B.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. w W. wnosząc o jego zmianę w całości, względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne zastosowanie ww. normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że uwłaszczenie P. S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. (dalej: ustawa o P.), poprzez błędne zastosowanie przejawiające się ustaleniem, że uwłaszczenie P. S.A. przedmiotową nieruchomością narusza prawa osób trzecich oraz nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o P., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.,

2. Art. 80 ustawy o gospodarce gruntami (u.g.g.), poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie u.g.g. znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie z dnia 27 kwietnia 1989 r. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, przede wszystkim stwierdzić trzeba, że dla rozpoznania niniejszej sprawy najistotniejszą okolicznością pozostaje fakt, iż będąca przedmiotem wniosku P. S.A. o uwłaszczenie działka nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r., wchodziła w skład drogi krajowej relacji "B. - ul. C. w B. i znajdowała się w zarządzie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego drogami krajowymi położonymi na terenie Miasta B. Powyższych ustaleń faktycznych strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie zakwestionowała, stąd są one dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Jest to zaś okoliczność kluczowa dla rozpoznawanej sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił bowiem przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z ust. 1 tego przepisu wynika, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Z kolei ust. 3 wskazuje, że budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. W ust. 4 wskazano, że nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich.

W świetle powyższego, organ badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Mając na uwadze, iż w tej dacie przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę publiczną (drogę krajową) należało uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 19 ust. 5 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, był zarząd miasta. Jednocześnie art. 232 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Już proste zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań, co pozwala na stwierdzenie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich.

Zauważyć również należy, że grunt stanowiący na dzień 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną (drogę krajową) w zarządzie właściwych organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu P., która to okoliczność stanowiła zasadniczą przesłanką dla stania się przez tę nieruchomość przedmiotem użytkowania wieczystego P. Nie można bowiem pominąć, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę (w tym przypadku zarząd miasta, a następnie prezydenta miasta), wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością. W tak ustalonym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym brak było zatem – jak trafnie zauważył Sąd I instancji, podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego P. w W. działką nr [...]. Stanowiska tego nie podważają zarzuty naruszenia art. 80 ust. 1 u.g.g. oraz art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Pierwszy z wymienionych przepisów stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z kolei ww. art. 16 przewidywał, że mienie P. stanowi część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności (ust. 2). P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie (ust. 3). P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji w postępowaniu prowadzonym – jak w tej sprawie – na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", istotna jest kwestia posiadania gruntu przez P. w określonej dacie a nie kwestia zarządu. Istnienie takiego tytułu (prawa zarządu nieruchomością) nie jest warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie. Nie może zaś budzić żadnych wątpliwości, że w sytuacji gdy działka nr [...] zajęta była od kilkudziesięciu lat pod drogę publiczną to nieruchomość ta faktycznie nie znajdowała się we władaniu P., tym bardziej w przypadku gdy infrastruktura kolejowa znajduje się ponad przedmiotową działką i stanowi wiadukt kolejowy przebiegający ponad pasem drogi krajowej w zarządzie właściwych organów drogowych.

Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 107 § 1 K.p.a., jak również art. 134 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.