Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego R. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 28 listopada 2024 r. nr [...], przyznającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 108,75 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2024 r. do 30 kwietnia 2025 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

R. T. (dalej jako "skarżący") w dniu 31 października 2024 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L.. We wniosku skarżący wskazał, że średni miesięczny dochód jego jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.620,67 zł, a łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny za ostatni miesiąc wynosi 313,84 zł.

Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Lublin (dalej jako "organ I instancji") przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 108,75 zł, na okres od 1 listopada 2024 r. do 30 kwietnia 2025 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wydatki na mieszkanie po korekcie wynoszą 351,85 zł. Na podstawie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania za okres od lipca 2023 r. do czerwca 2024 r., do kwoty wydatków potwierdzonych w pkt 12 wniosku, tj. 313 84 zł dodano niedopłatę za centralne ogrzewanie w kwocie 38,01 zł (456,21 zł niedopłaty za CO: 12 m-cy). Jednocześnie odstąpiono od przeliczania zużycia wody, ponieważ zaliczki na wodę uwzględnione w aneksie opłat czynszowych obowiązującym od 1 sierpnia 2024 r. zostały zwiększone do faktycznej ilości zużycia, na podstawie załączonego do wniosku rozliczenia zużycia wody za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. (zaliczkę za zimną wodę zwiększono z 3,00 m3 na 3,80 m3, zaś za podgrzanie ciepłej wody – z 1,00 m3 na 2,00 m3).

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że organ bezpodstawnie nie uwzględnił przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego kwoty 20,89 zł, stanowiącej 1/6 niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1335) dalej jako "u.d.m." lub "ustawa".

Kolegium wyjaśniło, że skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jako tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wskazał służebność osobistą do lokalu. Powierzchnia lokalu mieszkalnego wynosi 33,90 m2, zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni 23,80 m2. W lokalu są instalacje: centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu przewodowego. Skarżący jest jedyną osobą w gospodarstwie domowym. We wniosku i deklaracji o wysokości dochodów wskazał, że dochód gospodarstwa domowego z ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku (lipca, sierpnia i września 2024 r.) wynosił 4.862,01 zł, a zatem średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego i jednocześnie dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi 1.620,67 zł. Łączne wydatki na lokal za października 2024 r., które skarżący określił na kwotę 313,84 zł, zostały skorygowane przez organ do wysokości 351,85 zł.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo skorygował wydatki z kwoty 313,84 zł podanej we wniosku do kwoty 351,85 zł, tj. zwiększył je o kwotę 38,01 zł. Skoro niedopłata za centralne ogrzewanie za okres od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. (12 miesięcy) wyniosła 456,21 zł, to kwota niedopłaty za jeden miesiąc wyniosła w tym okresie rozliczeniowym 38,01 zł (456,21 zł: 12). Organ I instancji zasadnie odstąpił również od przeliczania zużycia wody, ze względu na to, że zaliczki na wodę uwzględnione w aneksie opłat czynszowych obowiązującym od 1 sierpnia 2024 r. zostały zwiększone do faktycznej ilości zużycia wody za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. Zaliczka za zimną wodę została zwiększona z 3,00 m3 do 3,80 m3 - opłata 42,86 zł, zaś zaliczka na podgrzanie ciepłej wody została zwiększona z 1,00 m3 na 2,00 m3 - opłata 40,04 zł.

Wydatki uwzględnione przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego dla odwołującego, według wysokości opłat obowiązujących od 1 sierpnia 2024 r. wyniosły 313,84 zł. Organ nie zaliczył do wydatków kosztów utrzymania majątku spółdzielni, konserwacji własnych oraz pokrycia wzrostu kosztów.

Organ odwoławczy wskazał, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości wynoszącej w gospodarstwie jednoosobowym 15% dochodów gospodarstwa domowego. Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu wg następującego obliczenia: 351,85 zł – (1.620,67 zł x 15%) = 351,85 zł – 243,10 zł = 108,75 zł.

Kolegium nie podzieliło stanowiska prezentowanego przez skarżącego. Wskazało, że zaskarżona decyzja jest nową decyzją wydaną na wniosek z dnia 31 października 2024 r. i nie ma związku z decyzją z dnia 14 maja 2024 r. znak: [...] Niedopłata za zużycie wody za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. w kwocie 125,34 zł (20,89 zł za miesiąc) nie może zostać uwzględniona, skoro od 1 sierpnia 2024 r. obowiązuje opłata zwiększona do faktycznej ilości zużycia wody wg wodomierzy.

R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucił niezgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy oraz stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego organy inaczej rozliczają niedopłatę i nadpłatę z tytułu zużycia i podgrzania wody, co jest niedopuszczalne i skutkuje stratami finansowymi dla wnioskodawców. Wydatki za mieszkanie za pierwsze półrocze 2024 r. w rzeczywistości są wyższe o kwotę 125,34 zł (miesięcznie 20,89 zł - jedna szósta część niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r.).

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości obliczenia wysokości wydatków uwzględnianych przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego.

Zdaniem skarżącego przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego powinna być wzięta pod uwagę kwota 20,89 zł, stanowiącej 1/6 niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r. w wysokości 125,34 zł.

Z kolei, według organów kwota ta nie powinna być uwzględniona, ponieważ zaliczki na wodę wyróżnione w aneksie opłat czynszowych obowiązującym od 1 sierpnia 2024 r. zostały zwiększone do faktycznej ilości zużycia, na podstawie załączonego do wniosku rozliczenia zużycia wody za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. (zaliczka za zimną wodę została zwiększona z 3,00 m3 na 3,80 m3, zaś podgrzanie ciepłej wody – z 1,00 m3 na 2,00 m3).

Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o dodatek mieszkaniowy skarżący załączył rozliczenie zużycia wody za okres od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. wskazujące na niedopłatę w wysokości 125,34 zł (k. 6 akt adm.).

Jednocześnie z zestawienia informacji [...] Spółdzielni [...] w L. dotyczącej wysokości opłat za lokal obowiązującej od dnia 1 maja 2024 r. (k. 19 akt adm.) i informacji o wysokości opłat za lokal obowiązującej od dnia 1 sierpnia 2024 r. (k. 7 akt adm.) wynika, że zaliczka za zimną wodę została zwiększona z 3,00 m3 na 3,80 m3, zaś podgrzanie ciepłej wody – z 1,00 m3 na 2,00 m3.

Do odwołania skarżący załączył ponadto potwierdzenie przelewu kwoty 125,34 zł za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r. Przelew został zaksięgowany 1 sierpnia 2024 r. (k. 1 akt administracyjnych Kolegium).

Stosownie do art. 7 ust. 1 u.d.m., do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1c pkt 9 ustawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera informację o łącznej kwocie wydatków na lokal mieszkalny, o których mowa w art. 6 ust. 3-4a, za ostatni miesiąc.

Stosownie zaś do art. 5 ust. 4a ustawy, wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Przepis ten dodany został przez art. 11 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 11) zmieniającej u.d.m. z dniem 1 lipca 2021 r.

W ocenie składu orzekającego, w przypadku zaliczkowego rozliczania zużycia wody, niedopłata za wodę stanowi wydatek, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy. Dotyczy to również niedopłaty za inne media (energia cieplna, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe). W sytuacji bowiem, gdy okaże się, że pobierana zaliczka za zużycie wody była za niska w okresie rozliczeniowym, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uregulowania kwoty niedopłaty, która stanowi określony wydatek związany z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Uiszczona kwota niedopłaty powinna być zatem ujęta jako wydatek ponoszony w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 5 ust. 4a ustawy.

Nie stoją temu na przeszkodzie unormowania zawarte w art. 7 ust. 1 i ust. 1c u.d.m., w których wskazano, że dokumenty i informacje potwierdzające wysokość wydatków mają dotyczyć wydatków na lokal mieszkalny ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku.

Zauważyć bowiem trzeba, że w tych przepisach jest wyłącznie mowa o obligatoryjnych dokumentach i informacjach, które powinny być dołączone do wniosku. Jest zatem oczywiste, że wnioskodawca oprócz owych dokumentów i informacji może przedłożyć na przykład dowód uiszczenia niedopłaty za zużycie mediów, który dotyczy wcześniejszego okresu. Nie powinien budzić wątpliwości sposób doliczenia kwoty niedopłaty do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Jeżeli okres rozliczeniowy zużycia mediów wynosi 6 miesięcy, wówczas doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega 1/6 niedopłaty. Jeżeli zaś okres rozliczeniowy zużycia mediów rozliczanego zaliczkowo, wynosi 12 miesięcy, to doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega odpowiednio 1/12 danej niedopłaty.

W judykaturze przed zmianą stanu prawnego zgodnie przyjmowano, że powstała niedopłata za zużycie mediów obciąża w całości następny okres rozliczeniowy, a do wydatków zalicza się tylko jej ułamkową część odpowiadającą proporcjonalnie obciążeniu przypadającemu za każdy miesiąc kolejnego okresu rozliczeniowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Po 266/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Gl 122/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. II SA/Bk 149/18; wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. I OSK 1018/18).

Stanowisko powyższe nie uległo zmianie po nowelizacji u.d.m. ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 11) zmieniającej u.d.m. z dniem 1 lipca 2021 r. (m.in. nowe brzmienie uzyskał art. 7, wprowadzono art. 5 ust. 4a).

Skład orzekający w całości podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2025 r., sygn. III SA/Gd 117/25, że pomimo zmiany brzmienia art. 7 ust. 1 u.d.m., wypracowane wcześniej w orzecznictwie zasady rozliczenia niedopłat na gruncie dodatku mieszkaniowego należy uznać za nadal aktualne, m.in. właśnie z uwagi na treść wprowadzonego do ustawy art. 5 ust. 4a. Przepis ten bowiem wprost nakazuje, aby wydatki dotyczące okresów dłuższych przeliczać dla celu wyliczenia dodatku mieszkaniowego na okresy miesięczne. Oznacza to w praktyce, aby uwzględniać przy wyliczeniach, jaka proporcjonalnie odpowiednia część wydatku obciąża wnioskodawcę miesięcznie, a więc również w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy.

Przyjęcie przez organy orzekające w niniejszej sprawie odmiennego stanowiska godzi w zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. I OSK 1018/18).

W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że od 1 sierpnia 2024 r. obowiązuje opłata zwiększona do faktycznej ilości zużycia wody, a do wydatków związanych z mieszkaniem zajmowanym przez skarżącego organy orzekające przyjęły wyższe opłaty. Istotne jest bowiem, że za okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. odnotowano niedopłatę za zużycie wody w kwocie 125,34 zł. Niesporne jest, że skarżący ową kwotę uiścił w dniu 1 sierpnia 2024 r., a zatem do wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem powinno się zaliczyć kwotę stanowiącą 1/6 część niedopłaty, co przekłada się miesięcznie na kwotę 20,89 zł.

Skoro zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 4a ustawy poprzez jego wadliwe zastosowanie, przeto podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).

Ponownie rozpoznając odwołanie, Kolegium dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.