Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 131/25 w sprawie ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. nr SKO.41/4641/L/2024 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R.T. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 października 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 131/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. nr SKO.41/4641/L/2024 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

R.T. (dalej w skrócie: "skarżący") w dniu 31 października 2024 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że średni miesięczny dochód jego jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1.620,67 zł, a łączna kwota wydatków na lokal mieszkalny za ostatni miesiąc wynosi 313,84 zł.

Decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. nr WSM-DM-III.824.2.443.2024 Prezydent Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji") przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w łącznej wysokości 108,75 zł na okres od dnia 1 listopada 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wydatki na mieszkanie po korekcie wynoszą 351,85 zł. Na podstawie rozliczenia kosztów centralnego ogrzewania za okres od lipca 2023 r. do czerwca 2024 r., do kwoty wydatków potwierdzonych w pkt 12 wniosku, tj. 313,84 zł dodano niedopłatę za centralne ogrzewanie w kwocie 38,01 zł (456,21 zł niedopłaty za CO: 12 m-cy). Jednocześnie odstąpiono od przeliczania zużycia wody, ponieważ zaliczki na wodę uwzględnione w aneksie opłat czynszowych obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2024 r. zostały zwiększone do faktycznej ilości zużycia na podstawie załączonego do wniosku rozliczenia zużycia wody za okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. (zaliczkę za zimną wodę zwiększono z 3,00 m3 na 3,80 m3, zaś za podgrzanie ciepłej wody – z 1,00 m3 na 2,00 m3).

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie nie uwzględnił przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego kwoty 20,89 zł, stanowiącej 1/6 niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. nr SKO.41/4641/L/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo skorygował wydatki z kwoty 313,84 zł, podanej we wniosku, do kwoty 351,85 zł, tj. zwiększył je o kwotę 38,01 zł. Skoro niedopłata za centralne ogrzewanie za okres od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. (12 miesięcy) wyniosła 456,21 zł, to kwota niedopłaty za jeden miesiąc wyniosła w tym okresie rozliczeniowym 38,01 zł (456,21 zł: 12). Organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił również od przeliczania zużycia wody, ze względu na to, że zaliczki na wodę uwzględnione w aneksie opłat czynszowych obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2024 r. zostały zwiększone do faktycznej ilości zużycia wody za okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. Zaliczka za zimną wodę została zwiększona z 3,00 m3 do 3,80 m3 – opłata 42,86 zł, zaś zaliczka na podgrzanie ciepłej wody została zwiększona z 1,00 m3 na 2,00 m3 – opłata 40,04 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 6 ust. 3-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1335 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa" lub "u.d.m."), przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości wynoszącej w gospodarstwie jednoosobowym 15% dochodów gospodarstwa domowego. Na tej podstawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił kwotę dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu według następującego obliczenia: 351,85 zł – (1.620,67 zł x 15%) = 351,85 zł – 243,10 zł = 108,75 zł. Kolegium wskazało ponadto, że zaskarżona decyzja jest nową decyzją wydaną na wniosek z dnia 31 października 2024 r. i nie ma związku z decyzją z dnia 14 maja 2024 r. znak: WSM-DM-1II.824.3.186.2024. Niedopłata za zużycie wody za okres od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. w kwocie 125,34 zł (20,89 zł za miesiąc) nie może zostać uwzględniona, skoro od dnia 1 sierpnia 2024 r. obowiązuje opłata zwiększona do faktycznej ilości zużycia wody według wodomierzy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił niezgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy oraz stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego, organy inaczej rozliczają niedopłatę i nadpłatę z tytułu zużycia i podgrzania wody, co jest niedopuszczalne i skutkuje stratami finansowymi dla wnioskodawców. Wydatki za mieszkanie za pierwsze półrocze 2024 r. w rzeczywistości są wyższe o kwotę 125,34 zł (miesięcznie 20,89 zł – jedna szósta część niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody za pierwsze półrocze 2024 r.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy, do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1c pkt 9 ustawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera informację o łącznej kwocie wydatków na lokal mieszkalny, o których mowa w art. 6 ust. 3-4a, za ostatni miesiąc. W świetle zaś art. 5 ust. 4a ustawy, wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Przepis ten dodany został przez art. 11 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11, dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"), zmieniającej u.d.m. z dniem 1 lipca 2021 r.

W ocenie WSA w Lublinie, w przypadku zaliczkowego rozliczania zużycia wody, niedopłata za wodę stanowi wydatek, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy. Dotyczy to również niedopłaty za inne media (energia cieplna, ścieki, odpady i nieczystości ciekłe). W sytuacji bowiem, gdy okaże się, że pobierana zaliczka za zużycie wody była za niska w okresie rozliczeniowym, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uregulowania kwoty niedopłaty, która stanowi określony wydatek związany z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Uiszczona kwota niedopłaty powinna być zatem ujęta jako wydatek ponoszony w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego na podstawie art. 5 ust. 4a ustawy. Nie stoją temu na przeszkodzie unormowania zawarte w art. 7 ust. 1 i ust. 1c ustawy, w których wskazano, że dokumenty i informacje potwierdzające wysokość wydatków mają dotyczyć wydatków na lokal mieszkalny ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku. Zauważyć bowiem należy, że w tych przepisach jest wyłącznie mowa o obligatoryjnych dokumentach i informacjach, które powinny być dołączone do wniosku. Jest zatem oczywiste, że wnioskodawca, oprócz owych dokumentów i informacji, może przedłożyć na przykład dowód uiszczenia niedopłaty za zużycie mediów, który dotyczy wcześniejszego okresu. Nie powinien budzić wątpliwości sposób doliczenia kwoty niedopłaty do wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Jeżeli okres rozliczeniowy zużycia mediów wynosi 6 miesięcy, wówczas doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega 1/6 niedopłaty. Jeżeli zaś okres rozliczeniowy zużycia mediów rozliczanego zaliczkowo wynosi 12 miesięcy, to doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega odpowiednio 1/12 danej niedopłaty. W judykaturze przed zmianą stanu prawnego zgodnie przyjmowano, że powstała niedopłata za zużycie mediów obciąża w całości następny okres rozliczeniowy, a do wydatków zalicza się tylko jej ułamkową część odpowiadającą proporcjonalnie obciążeniu przypadającemu za każdy miesiąc kolejnego okresu rozliczeniowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 266/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 122/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 149/18; wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1018/18). Powyższe stanowisko nie uległo zmianie po nowelizacji u.d.m. ustawą zmieniającą z dniem 1 lipca 2021 r. (m.in. nowe brzmienie uzyskał art. 7, wprowadzono art. 5 ust. 4a).

Sąd pierwszej instancji w całości podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2025 r., sygn. III SA/Gd 117/25, że pomimo zmiany brzmienia art. 7 ust. 1 u.d.m., wypracowane wcześniej w orzecznictwie zasady rozliczenia niedopłat na gruncie dodatku mieszkaniowego należy uznać za nadal aktualne m.in. właśnie z uwagi na treść wprowadzonego do ustawy art. 5 ust. 4a. Przepis ten bowiem wprost nakazuje, aby wydatki dotyczące okresów dłuższych przeliczać dla celu wyliczenia dodatku mieszkaniowego na okresy miesięczne. Oznacza to w praktyce, aby uwzględniać przy wyliczeniach, jaka proporcjonalnie odpowiednia część wydatku obciąża wnioskodawcę miesięcznie, a więc również w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy. Według WSA w Lublinie, nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że od dnia 1 sierpnia 2024 r. obowiązuje opłata zwiększona do faktycznej ilości zużycia wody, a do wydatków związanych z mieszkaniem zajmowanym przez skarżącego organy orzekające przyjęły wyższe opłaty. Istotne jest bowiem, że za okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. odnotowano niedopłatę za zużycie wody w kwocie 125,34 zł. Niesporne jest, że skarżący ową kwotę uiścił w dniu 1 sierpnia 2024 r., a zatem do wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem powinno się zaliczyć kwotę stanowiącą 1/6 część niedopłaty, co przekłada się miesięcznie na kwotę 20,89 zł. W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 4a ustawy, poprzez jego wadliwe zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 5 ust. 4a u.d.m.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczyło, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.T. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wniósł między innymi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów dojazdu do Sądu na wyznaczoną rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jedyny zarzut skargi podnosi naruszenie art. 5 ust. 4a u.d.m., nie precyzując, czy skarżący kasacyjnie organ podnosi błąd wykładni, czy błąd subsumpcji. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, lecz także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Niedopłata za wodę w przypadku zaliczkowego rozliczania za zużycie i podgrzanie wody niewątpliwie jest wydatkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 6 u.d.m., stanowi bowiem rodzaj opłaty. Mieści się ona zatem w katalogu wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.d.m., a więc wydatków mających postać świadczeń okresowych ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Rozliczenie zużycia wody może bowiem zakończyć się bądź nadpłatą lub niedopłatą. W przypadku, gdy okazuje się, że pobierana zaliczka za zużycie wody budynkowej była za niska w okresie rozliczeniowym, to wnioskodawca jest zobowiązany uiścić wskazaną kwotę niedopłaty, która stanowi określony wydatek związany z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Nie budzi więc wątpliwości NSA, że kwota niedopłaty wynikająca z rozliczenia określonych mediów powinna być ujęta jako wydatek ponoszony przez wnioskodawcę w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego.

Według art. 5 ust. 4a u.d.m., który został wprowadzony do ustawy o dodatkach mieszkaniowych z dniem 1 lipca 2021 r. na mocy ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11), wydatki naliczone i ponoszone przez okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Wydatki w postaci niedopłat (za media opłacane w pierwszej kolejności w systemie zaliczkowym) to wydatki powstałe w związku z tym, że pobrane za poprzedni okres rozliczeniowy zaliczki nie pokrywały wyliczonego następnie faktycznego zużycia, np. wody, czy ogrzewania. Opłaty eksploatacyjne, w tym za zużycie wody, są często zaliczkami opartymi na prognozie zużycia. Zarządca nieruchomości przyjmuje określoną wartość jako prognozę zużycia mediów, np. wody w określonym czasie. Po upływie tego okresu (okres rozliczeniowy) następuje jednak porównanie rzeczywistego zużycia wody ze zużyciem prognozowanym. W przypadku niedopłat za wodę ugruntowane jest stanowisko, że niedopłata obciąża w całości cały następny okres rozliczeniowy dotyczący zużycia wody, gdzie do wydatków zaliczano tylko jej ułamkową część, odpowiadającą proporcjonalnie obciążeniu przypadającemu za każdy miesiąc kolejnego okresu rozliczeniowego. Jeżeli okres rozliczeniowy zużycia wody wynosi 6 miesięcy – to doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega 1/6 niedopłaty. Natomiast jeżeli okres rozliczeniowy zużycia wody budynkowej, czy też innego z mediów rozliczanego zaliczkowo, wynosi 12 miesięcy, to doliczeniu do wydatków za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku o dodatek podlega odpowiednio 1/12 danej niedopłaty.

Powołany przepis art. 5 ust. 4a u.d.m. nakazuje, aby wydatki dotyczące okresów dłuższych przeliczać dla celu wyliczenia dodatku mieszkaniowego na okresy miesięczne. Oznacza to w praktyce, aby uwzględniać przy wyliczeniach, jaka proporcjonalnie odpowiednia część wydatku obciąża wnioskodawcę miesięcznie – a więc również w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że okres rozliczeniowy zużycia wody był półroczny. Jeżeli więc obowiązujący okres rozliczeniowy zużycia wody w realiach tej konkretnej sprawy jest półroczny, to zasadnie WSA w Lublinie wskazuje, że w wyliczeniach co do wydatków dotyczących miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku należało ująć kwotę odpowiadającą 1/6 niedopłaty za zużycie i podgrzanie wody. Niedopłata ta w całości obciąża 6-miesięczny okres rozliczeniowy zużycia wody, a tym samym obciążenie to należało przyjąć w proporcji 1/6. Na rozliczenie niedopłaty nie ma wpływu podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że od dnia 1 sierpnia 2024 r. obowiązuje opłata zwiększona do faktycznej ilości zużycia wody. Niewątpliwe jest bowiem, że R.T. został obciążony niedopłatą za wspominany okres 6 miesięcy, a ponadto wymaganą kwotę uiścił. Ziściły się zatem przesłanki do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 4a u.d.m.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.