Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki oddala skargę

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ II instancji") z [...] marca 2020 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GDOŚ, po rozpoznaniu odwołania [...] w [...] sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...](dalej: "RDOŚ") z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w sprawie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki o nr ewid. [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Prezydent Miasta [...], pismem z 5 października 2018 r, przedłożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Pismem z 29 sierpnia 2019 r., Wydział [...] Urzędu Miasta [...] przesłał skorygowaną treść pozycji nr 12 wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dotyczącą działki o nr ewid. [...] przy ulicy [...] w [...]. Wprowadzono zmiany w zakresie adresu działki, podając ul. [...]. Jako aktualny sposób użytkowania gruntu wpisano "Pozostałości stacji benzynowej, brak informacji o zbiornikach. Obecnie "funkcja magazynowa i parking", która wg PKD-2007 wpisuje się w działalność usługową wspomagającą transport lądowy (52.21.Z). Pismem z 18 stycznia 2019 r. RDOŚ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dokonującej wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki o nr ewid. [...], obręb [...], zlokalizowanej w jednostce ewidencyjnej [...]. Jako substancje powodujące ryzyko wskazano metale i metaloidy (arsen, cynk, miedź, nikiel, ołów, rtęć), sumy węglowodorów 12 - składników frakcji benzyn, sumy węglowodorów C12-C35 - składników frakcji oleju, węglowodorów aromatycznych oraz wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. RDOŚ pismem z 23 stycznia 2019 r. wystąpił do spółki z prośbą o przesłanie informacji czy na przedmiotowym terenie prowadzone były badania jakości gleby i ziemi oraz przesłanie ewentualnych wyników badań. Następnie, po przeprowadzeniu wizji w terenie pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. Prezydenta Miasta [...] przesłał skorygowaną treść pozycji nr 12 wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dotyczącą działki o nr ewid. [...] przy ulicy [...] w [...]. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], organ I instancji orzekł o dokonaniu wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki o nr ewid. [...] obr. [...] [...], zlokalizowanej przy ulicy [...] w [...], do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

II.2. Odwołanie od decyzji RDOŚ wniosła spółka.

II.3. Uzasadniając zaskarżoną decyzję GDOŚ wskazał, że zgodnie z art. 101d ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396; dalej: "p.o.ś"), zadaniem starosty jest dokonywanie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, sporządzenie ich wykazu oraz przekazanie wykazu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wykorzystując wszelkie dostępne informacje dotyczące zanieczyszczenia środowiska oraz działalności gospodarczej prowadzonej na terenie powiatu, starosta ustala działalność mogącą być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r., tzn. ustala działalność mogącą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, ustala listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane oraz analizuje dostępne informacje na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi. Oprócz wskazanych w § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395 z zm.) źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, starosta może wykorzystać również wszelkie inne źródła informacji o działalności powodującej zanieczyszczenie gleby i ziemi oraz dostępne dane na temat istniejących zanieczyszczeń. Każdy teren jest unikalny i różni się pod względem dostępności danych archiwalnych. Potencjalnymi źródłami informacji mogą być: archiwum starostwa (np. rejestry prowadzone przez starostów zawierające informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi), informacje Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska z kontroli podmiotów, w tym o stwierdzonych naruszeniach i nieprawidłowościach. Na podstawie art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś., dokonując analizy wykazów potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazanych przez starostów, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska wydają decyzję o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wobec powyższego należy wskazać także, że starosta oraz RDOŚ nie muszą dokonywać analizy pomiędzy stanem zanieczyszczenia ziemi w przeszłości a wpływem obecnego sposobu użytkowania danego terenu, który może wpłynąć pozytywnie lub negatywnie na ewentualne zanieczyszczenia. Ponadto taka analiza nie jest możliwa na etapie prowadzenia postępowań w sprawie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. W przedmiotowej sprawie wpisu dokonano na podstawie opracowania firmy [...] pn. "Identyfikacja potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na obszarze Gminy Miejskiej [...]". Z opracowania tego wynika, że na terenie przedmiotowej działki prowadzona była działalność polegająca na eksploatacji stacji paliw. Podkreślić należy, że jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje wpisu do rejestru. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 roku, znak: [...] stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącej, w którym zakwestionowano zasadność zamieszczenia działki nr [...] w wykazie oraz wniesiono o jej wykreślenie z wykazu w drodze aktualizacji, wynika, że właściwy organ podtrzymał stanowisko o zasadności umieszczenia przedmiotowej działki w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Główną przyczyną zamieszczenia działki w wykazie był brak informacji o likwidacji zbiorników podziemnych dawnej stacji paliw, która mieściła się na przedmiotowej działce. Prezydent Miasta [...] przeprowadził również oględziny przedmiotowej działki, podczas których stwierdzono, że znajdują się tam pozostałości dawnej stacji paliw (m.in. wiata i dystrybutory). Z wyjaśnień skarżącej spółki wynika, że nie prowadziła ona żadnych działań mających na celu rozpoznanie części podziemnej działki. Od 2003 roku, tj. od chwili nabycia ww. działki teren nieruchomości wykorzystywany jest jako parking dla pojazdów i urządzeń spółki. Należy zauważyć, że uzyskanie stosownej informacji przez organy ochrony środowiska o możliwym występowaniu na określonym terenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz odnotowanie tego w odpowiednim rejestrze pozwala docelowo zbadać w przyszłości, czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce, jakie potencjalnie skutki wywołało w środowisku, a w konsekwencji umożliwia również podjęcie niezbędnych kroków w celu identyfikacji działań niezbędnych do ewentualnego usunięcia stwierdzonego zanieczyszczenia oraz skutków jego oddziaływania. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Wyrazem tego jest treść art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., gdzie ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił, że tego rodzaju podstawowym uwarunkowaniem jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wskazując jednocześnie aspekt czasowy, w ten sposób, że taka działalność musiała być prowadzona na tym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. O braku konieczności dowodzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101d ust. 1 p.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną działalność. Co więcej identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń ma być prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium (art. 101d ust. 1 pkt 3 i 4 p.o.ś.). Mając na uwadze powyższe, ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia. Ponadto wskazać należy, że ustawodawca różnicuje rejestr pod względem umieszczanych w nich informacji na potencjalne historyczne zanieczyszczenia i historyczne zanieczyszczenia. W ocenie GDOŚ, biorąc pod uwagę powyższe, w omawianej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia badań w ramach identyfikacji terenu zanieczyszczonego, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Jak wynika z treści art. 101 d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. przeprowadzenie pierwszego etapu takich badań w toku postępowaniu dotyczącego wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi ma wyłącznie charakter fakultatywny. GDOŚ nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego niekompletności sporządzonego przez Prezydenta Miasta [...] wykazu. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, a ponadto nie został oparty na jakichkolwiek dowodach, a jedynie na błędnym twierdzeniu o tym, iż wykaz nie zawiera aktualnych niezbędnych informacji, badań pozwalających na właściwą ocenę. O czym już była mowa wykaz starosty, w założeniu nie bazuje na danych aktualnych, lecz na dostępnych informacjach na temat potencjalnego zagrożenia w danym terenie. Zatem wykaz ten może być sporządzony m.in. w oparciu o dostępne archiwa czy inne dokumenty, które choć nie muszą potwierdzić historycznego zanieczyszczenia, to jednak mogą wskazywać na duże prawdopodobieństwo potencjalnego występowania takiego zanieczyszczenia. Zważywszy, że w niniejszej sprawie kwestia ustalenia działalności, jej miejsca i czasu, która mogła z dużym prawdopodobieństwem spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi jest bezsporna i wiąże się z nieusuniętym zbiornikiem na paliwo, w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania badań.

III.1. Pismem z 4 maja 2020 r. spółka reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę zarzucając naruszenie:

1. art. 101 d ust. 1 pkt. 4 p.o.ś, poprzez zaniechanie analizy przesłanek oraz nie przeprowadzenie badań wstępnych;

2. art. 101 d ust. 7 pkt. 6 p.o.ś. poprzez nie umieszczenie w przesłanym wykazie nazwy substancji powodujących ryzyko oraz informacje o ich zawartości w glebie i w ziemi;

3. art. 101 c ust. 3 pkt. 1 POŚ poprzez przyjęcie, iż podstawą wpisu może być nieprawidłowo sporządzony wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, w szczególności poprzez nie zastosowanie przyjętego przez starostę kryterium umieszczenia nieruchomości w wykazie w stosunku do nieruchomości spółki;

4. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie wnioskowanych dowodów, a to opracowania firmy [...] wraz z załącznikami, w zakresie spełniania przez działkę o nr [...] kryteriów przyjętych przez Starostę oraz wytycznych opracowanych przez Ministerstwo Środowiska;

5. art. 107 § 3 k.p.a. wskutek nie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu, a w szczególności brak weryfikacji przesłanki "w razie potrzeby" określonej w art. 101d p.o.ś. oraz brak ustosunkowania się do części zarzutów wskazanych w odwołaniu z 2 stycznia 2020 r;

III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 101c ust. 3 p.o.ś. Zgodnie z ww. przepisem, regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio: 1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6; 2) aktualizacji wykazu, o której mowa w art. 101d ust. 8; 3) zgłoszenia, o którym mowa w art. 101e ust. 1. Należy wyraźnie podkreślić, że ww. przepis nie został oparty o konstrukcję uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji, który poweźmie informację o występowaniu na danym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wynikającą choćby z jednego spośród źródeł wymienionych w pkt. 1-3 tego przepisu, jest zobowiązany do dokonania wpisu w stosownym rejestrze. Ustawodawca nie przewidział zatem w tym zakresie swobody organu, jeśli tylko zostały ujawnione takie informacje, z których wynika, że na określonym terenie tego rodzaju zanieczyszczenie hipotetycznie mogło wystąpić. Obowiązek dokonania takiego wpisu należy wiązać m.in. z treścią art. 101 pkt 3 p.o.ś., z którego wynika, że ochrona powierzchni ziemi polega m.in. na zapobieganiu zanieczyszczenia substancjami powodującymi ryzyko oraz na remediacji. Uzyskanie bowiem stosownej informacji przez organy ochrony środowiska o możliwym występowaniu na określonym terenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz odnotowanie tego w odpowiednim rejestrze pozwala docelowo zbadać w przyszłości, czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce, jakie potencjalnie skutki wywołało w środowisku, a w konsekwencji umożliwia również podjęcie niezbędnych kroków w celu identyfikacji działań niezbędnych do ewentualnego usunięcia stwierdzonego zanieczyszczenia oraz skutków jego oddziaływania. Należy podkreślić, że stosowny rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, w myśl art. 101c ust. 1 p.o.ś., prowadzi GDOŚ, przy czym w rejestrze tym, zgodnie z pkt 1 ww. przepisu – w zakresie zanieczyszczeń powierzchni ziemi – gromadzi się dwojakiego rodzaju informacje, tj. po pierwsze, o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach, oraz – po drugie – o historycznych zanieczyszczeniach, przy czym w obu przypadkach informacje te uwzględniają: charakterystykę zanieczyszczeń, miejsce i czas ich wystąpienia oraz aktualny status terenu, na którym one występują. Przepisy p.o.ś. oraz przepisy wydanych na podstawie zawartych w niej upoważnień rozporządzeń nie określają precyzyjnie, w jaki sposób należy identyfikować różnicę między stwierdzeniem potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi a historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, niemniej jednak – w ocenie Sądu – różnice te daje się wywieźć z zasad logiki, szerszego kontekstu przepisów p.o.ś. oraz i ich analizy językowej. Podstawowym przepisem charakteryzującym istotę potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest art. 101d p.o.ś., określający powinności starosty co do identyfikacji takiego zanieczyszczenia. W świetle zawartych w nim postanowień (ust. 1), ww. organ dokonuje takiej identyfikacji w oparciu o łączne wystąpienie czterech przesłanek, tj. 1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; 2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1; 3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi; 4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a. Jednocześnie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi nie dokonuje się na terenach, na których jest prowadzona działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa lub bezpieczeństwo międzynarodowe. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca posługując się zwrotem "potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi" zawarł w tym sformułowaniu swoistą charakterystykę tego zanieczyszczenia. Biorąc pod uwagę językowe znaczenie słowa "potencjalne", które oznacza jedynie możliwość wystąpienia lub pojawienia się czegoś w określonych warunkach (https://sjp.pwn.pl/szukaj/potencjalne.html), należy stwierdzić, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi, stanowiące przedmiot ww. przepisu prawa, a którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie, nie musi mieć charakteru pewnego i jednoznacznie potwierdzonego, niemniej jednak muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Wyrazem tego jest zresztą treść powołanego wyżej pkt-u 1 art. 101d ust. 1 p.o.ś., w którym ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie określił, że tego rodzaju podstawowym uwarunkowaniem jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem (nie z pewnością) powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wskazując jednocześnie aspekt czasowy w ten sposób, że taka działalność musiała być prowadzona na tym terenie przed 30 kwietnia 2007 r. O braku konieczności dowiedzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także pkt 2 cytowanego art. 101d ust. 1 p.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na wcześniej wspomnianą, prowadzoną na danym terenie działalność. Co więcej, identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń, zgodnie z pkt-em 3, ma być co do zasady prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium (pkt 4), z czego również należy wywodzić, że ustawodawca na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia. Jest to rozwiązanie logiczne, skoro ustawodawca jednocześnie różnicuje rejestr pod względem umieszczanych w nim informacji na rejestr: 1) potencjalnych historycznych zanieczyszczeń i 2) historycznych zanieczyszczeń, w którym niejako a contrario do pierwszego z wymienionych, zamieszcza się dane potwierdzone odpowiednimi badaniami, co wynika wprost z art. 101c ust. 6 pkt 2 p.o.ś., który stanowi właśnie o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, jeżeli na terenie przeprowadzono badania, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub 101g ust. 1, które potwierdzają historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1955/19, CBOSA). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadne jest twierdzenie spółki, jakoby warunkiem koniecznym wpisania danej nieruchomości rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń było wykonanie badań wstępnych. Po pierwsze, przeczy temu opisany wyżej charakter wspominanego rejestru, w którym umieszczane są informacje o możliwych, czyli prawdopodobnych, a nie stwierdzanych badaniami zanieczyszczeniach. Po drugie, fakultatywność wykonania badań wstępnych wynika również z samej treści powołanego w skardze art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, poprzez wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a, ale badania te organ wykonuje – verba legis – "w razie potrzeby". Sąd podziela rozważania GDOŚ, czyli organu posiadającego specjalistyczną wiedzę z zakresu środowiska, że takie okoliczności jako prowadzenie na spornym terenie do 2003 r. stacji benzynowej, a przede wszystkim pozostawienie tam podziemnego zbiornika na paliwo oraz dystrybutorów, było wystarczające do przyjęcia prawdopodobieństwa wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Oceny, wyrażonej przez wyspecjalizowany organ, zgodnej zresztą z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, spółka nie zakwestionowała, np. poprzez przedłożenie ekspertyzy wykonanej przez uprawnione laboratorium. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że obowiązek wykonania badań wstępnych ma wynikać z § 9 Rozporządzenia. Trafnie zwrócił uwagę GDOŚ, że Rozporządzenie dotyczy w ogólności sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a nie procedury dokonywania wpisy do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń. Wpisanie nieruchomości do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń nie przesądza jeszcze o tym, że owe zamieszczenia rzeczywiście występują. Dopiero tego rodzaju stanowcze ustalenie wymaga już przeprowadzenia stosowanych badań (zob. art. 101f oraz art. 101g p.o.ś.). Rozporządzenie nie może być przy tym interpretowane w sposób prowadzący do sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa (w niniejszej sprawie chodzi o 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Tym bardziej wniosków sprzecznych z brzmieniem powołanego przepisu nie można wyprowadzać z dokumentu w postaci wytycznych dla starostów autorstwa Ministerstwa Środowiska (trafnie zwrócono przy tym uwagę w odpowiedzi na skargę, że na s. 14 wspominanych wytycznych wyraźnie jest mowa o potrzebie rozważenia wszystkich okoliczności sprawy przed podjęciem ostatecznej decyzji co do wykonania badań wstępnych. Odmienne wnioski, co do rzekomego obligatoryjnego charakteru badań wstępnych, nie wynikają również z powołanego w skardze fragmentu uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej. W tym aspekcie warto zresztą przypomnieć o zasadzie wykładni prawa idem dixit quam voluit, która oznacza, że to co prawodawca chciał uchwalić (co obejmował swą ,,wolą uchwalenia"), wyraża się tym, co uchwalił. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 101d ust. 7 pkt 6 p.o.ś. Otóż wbrew zarzutom skargi, w wykazie podano nazwy substancji powodujących ryzyko oraz informacje o ich zawartości w glebie i w ziemi. Otóż w wykazie tym wskazano m.in. metale i metaloid (arsenu, cynku, miedzi, niklu, ołowiu i rtęci), sumy węglowodorów C6-C12, składników frakcji benzyn, sumy węglowodorów C12-C35, składników frakcji oleju, węglowodorów armonatycznyeh (benzenu, etylobenzenu, toluenu i ksylenów) oraz wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych (naftalenu, antracenu, chryzenu, benzo(a)antracenu, dibenzo(a,h)antracenu, beznzo(a)pirenu, benzo(b)fluorantenu, benzo(k)fluorantenu, benzo(ghi)perylenu, i indeno(l,2,3-c,d)pirenu). Jeżeli zaś chodzi o podanie zawartości (w mg/kg s.m), to zasadnie wpisano tam "b.d.", skoro nie prowadzono badań mogących prowadzić do ustalenia stężeń wspominanych substancji. Zarzut ten jest w istocie oparty jest na błędnych twierdzeniu o obligatoryjności przeprowadzenia badań wstępnych. Zarzut z punktu 3 petitum skargi jest także bezzasadny, albowiem jest z kolei oparty na nieprawdziwej przesłance, jakoby wykaz sporządzony przez Prezydenta miasta [...] był nieprawidłowy. Nietrafny jest również zarzut z punktu 4 petitum skargi. Spółka w istocie kwestionuje tu nie decyzję GDOŚ, ale nieumieszczenie przez Prezydenta w wykazie innych podmiotów, mających rzekomo się znajdować w podobnej sytuacji. Kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Końcowo należy wskazać, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jasny wynika, dlaczego GDOŚ uznał, że w sprawie nie było potrzeby prowadzenia badań wstępnych przed dokonaniem wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń (zob. m.in. omówioną wyżej kwestię pozostawienia podziemnego zbiornika oraz dystrybutorów).

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.