Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2021 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich nałożył na spółkę A (dalej jako: "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 16.236 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "[...]", w miejscowości W., dz. drogowa "[...]", w okresie od 16 sierpnia 2019 r. do 5 listopada 2019 r., dwustronnej reklamy o treści "[...]", o całkowitej powierzchni 6,60 m2. W uzasadnieniu organ I instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania. Wskazał na przeprowadzone kontrole pasa drogowego. Stwierdził, że reklama została usytuowana w pasie drogowym bez uzyskania stosownego zezwolenia. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających fakt zlecenia innemu podmiotowi przeprowadzenia kampanii reklamowej. Wyjaśnił pojęcie: reklamy, pasa drogowego i zajęcia pasa drogowego. Szczegółowo opisał sposób obliczenia powierzchni reklamy oraz wysokości kary. Organ I instancji wyjaśnił także dlaczego nie odstąpił od wymierzenia kary na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a. Wskazał, że usytuowanie reklamy bez zezwolenia nie stanowi naruszenia o znikomym charakterze. Każdy element umieszczony w pasie drogowym powoduje rozproszenie i dekoncentrację uczestników ruchu, co może doprowadzić do kolizji drogowej.

W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy nie jest właścicielem nieruchomości położonej w W., nie zlecała wykonania reklamy, jak również nie jest jej właścicielem,

- art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie prawa własności reklamy oraz podmiotu, który ją umieścił w pasie drogowym,

- art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego i usytuowanie reklamy,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a tym samym dokonanie pomiarów nośnika reklamowego oraz oględzin pasa drogowego bez udziału strony,

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż reklama zlokalizowana została w pasie drogowym, podczas gdy reklama jest umiejscowiona tuż przy ogrodzeniu nieruchomości, w obrębie której zlokalizowany jest hotel, kilka metrów od drogi i wątpliwym pozostaje, czy reklama mieści się w granicach pasa drogowego,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 i pkt 13 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, zaś sama reklama mieści się poza granicami pasa drogowego.

W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że jest operatorem obiektu "[...]" na podstawie umowy dzierżawy, zawartej 6 listopada 2014 r. z ówczesnym właścicielem nieruchomości, tj. spółką B. Podała, że w momencie zawarcia umowy nośnik reklamowy znajdował się w tej samej lokalizacji co obecnie, zaś spółka nie zlecała jego wykonania. Wskazano, iż najprawdopodobniej właścicielem nośnika oraz podmiotem odpowiedzialnym za jego umieszczenie była spółka B w upadłości likwidacyjnej. Wyjaśniono, że reklama, która znajdowała się poza granicami nieruchomości nie stanowi jej części składowej, a w konsekwencji nie stała się własnością nabywcy nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i orzekło o nałożeniu kary w wysokości 14.850 zł.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 40 ust.1-3, ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako: "u.d.p."). Wskazało, że ustawodawca w jednakowy sposób traktuje zajęcie pasa drogowego, bez względu na sposób w jaki do tego doszło. Prawnie obojętnie jest czy do zajęcia doszło na skutek braku umowy, zajmowania pasa o powierzchni większej niż w zezwoleniu, czy też z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Zwrot "wymierza" zawarty w tym przepisie oznacza, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany,

a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Kolegium zauważyło, że w sprawie poza sporem jest obecność reklamy, jej wymiary czy też czas ekspozycji. Nie budzi także wątpliwości ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za jej umieszczenie. Z akt sprawy wynika, że spółka jest operatorem - dzierżawcą obiektu "[...]" w W. położonego przy drodze wojewódzkiej nr "[...]". Bezpośrednio przy wjeździe do obiektu na działce drogowej nr "[...]" (stanowiącej pas drogowy) została usytuowana dwustronna reklama o wskazanej treści. Całkowita powierzchnia reklamy wynosiła 6,60 m2. Powyższe organ I instancji udokumentował zdjęciami oraz notatkami służbowymi z wizji w terenie, które odbyły się 16, 26, 29 sierpnia, 4, 9, 17 września, 3, 18 oraz 29 października 2019 r., w trakcie których dokonano także pomiarów tablicy reklamowej. Miejsce usytuowania reklamy organ udokumentował wydrukiem z mapy geodezyjnej z naniesioną lokalizacją reklamy oraz granicami pasa drogowego, a także raportem z pomiaru GPS. Dokumenty te jednoznacznie wskazują, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, na co nie wydane zostało stosowne zezwolenie. Kolegium przyjęło wymiary reklamy ustalone przez organ I instancji. Nie zgodziło się natomiast z okresem zajęcia pasa drogowego, który zdaniem Kolegium powinien być liczony od dnia 16 sierpnia 2019 r. (data pierwszej wizji w ternie, podczas której potwierdzono fakt usytuowania reklamy) do dnia 29 października 2019 r. (data ostatniej wizji w terenie, podczas której potwierdzono fakt usytuowania reklamy). Kolegium wyjaśniło, że nie mogło uznać, iż zajęcie trwało do dnia sporządzenia decyzji, tj. do dnia "[...]" r., gdyż powyższego nie potwierdza żaden materiał dowodowy. Ostatecznie Kolegium uznało, że zajęcie trwało 75 dni, a zatem kara winna wynieść 14.850 zł (6,60 m2 x 3 zł x 75 x 10). Z tego też powodu uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty. Kolegium wskazało, że nie dało wiary twierdzeniu, iż podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy była spółka B, która umieściła reklamę jeszcze przed 4 listopada 2014 r. Wskazano, że powyższe twierdzenie nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym. Poza tym reguły logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego wskazują, że reklama usytuowana została w pasie drogowym w interesie skarżącej, tj. z zamiarem przyciągnięcia jak największej liczby klientów. Reklama ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców. Reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania została umieszczona w pasie drogowym celem rozpowszechnienia obiektu prowadzonego przez odwołującą się. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że reklama nie stanowi części składowej nieruchomości, na której usytuowany jest reklamowany obiekt. Proceder zajęcia pasa drogowego co do zasady polega na umieszczeniu w nim obiektów, reklam czy urządzeń, które z jednej strony nie są związane z funkcjonowaniem drogi, zaś z drugiej nie stanowią części składowej nieruchomości. Ocena dokonana przez organ I instancji, iż reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej spółki i pozostaje w pasie drogowym za jej akceptacją została zatem oparta na przekonujących podstawach. Bezsprzecznie uznać należy, iż pozostawanie reklamy w pasie drogowym odbywa się na rzecz spółki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o uchylenie obu powyższych decyzji instancyjnych w związku z naruszeniem:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania,

a zarazem podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej reklamy

w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, pozostaje skarżąca, w sytuacji gdy spółka nie jest właścicielem nieruchomości położonej w W., w której mieści się obiekt "[...]", nie pozostaje również właścicielem rzeczonej reklamy, ani też nie podejmowała jakichkolwiek czynności związanych z posadowieniem w tym miejscu nośnika reklamowego;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym przede wszystkim zmierzających do ustalenia, jaki podmiot oraz w jakim okresie postawił przedmiotowy nośnik reklamowy w obrębie pasa drogi publicznej, a więc okoliczności mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście okoliczności wskazywanych przez skarżącą;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, w sytuacji w której spółka nie jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie nośnika reklamowego w tym miejscu ani nie podejmowała żadnych czynności związanych z jego umieszczeniem w tym miejscu.

W uzasadnieniu skarżąca akcentowała, że nie jest właścicielem reklamy i nie umieszczała jej we wskazanym miejscu. Podniosła, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu strony skarżącej.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t j . Dz. U. z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, zebrany w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy ani też, by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 8, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a., co pozwoliło organom obu instancji na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodnie z regułami art. 80 k.p.a. i w konsekwencji - przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego - na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych umieszczanie w pasie drogowym reklamy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia zarządca drogi udziela poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której określa prawa i obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę uwzględniającą powierzchnię pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego oraz stawkę opłat. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy).

W rozpatrywanym przypadku nie jest sporne, że przedmiotowa reklama została posadowiona w całości w pasie drogowym, nie budzi też wątpliwości powierzchnia reklamy, liczba dni zajęcia, obowiązujące stawki opłat, a tym samym sposób naliczenia kary. Rozstrzygnięcia Sądu wymaga natomiast, czy kara mogła być nałożona na skarżącą spółkę, która zaprzecza, aby była właścicielem przedmiotowej reklamy

i podnosi, że nie podejmowała jakichkolwiek czynności związanych z posadowieniem nośnika reklamowego. Obie strony są zgodne, że kara powinna zostać nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy. Przy czym pojęcia faktycznego zajęcia pasa drogowego nie można ograniczać jedynie do fizycznego "technicznego" umieszczenia reklamy w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Go 1160/17, publ. w CBOSA). Istotne jest bowiem to, czy podmiot który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego działał na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, publ. w CBOSA). Innymi słowy podmiot bezpośrednio dokonujący umieszczenia reklamy w pasie drogowym należy uznać za faktycznie zajmującego pas drogowy, jeżeli czyni to na własną odpowiedzialność. Dlatego kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem reklamy. Właściciel to podmiot, któremu przysługuje prawo do rzeczy o charakterze bezwzględnym. Właściciel może korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawną powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa

w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny (por. wyroki NSA z dnia: 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 484/19, 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 595/19, 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 90/18

i II GSK 565/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest taki, że w okresie, za który wymierzono karę, tj. od 16 sierpnia 2019 r. do 29 października 2019 r., reklama usytuowana była tuż przy ogrodzeniu i wjeździe na teren nieruchomości, którą spółka dzierżawi od 6 listopada 2014 r. i prowadzi na niej usługi, o których informowała sporna tablica reklamowa. Z usytuowania reklamy wynika, że jej treść ma związek z obiektem opisanym w reklamie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że to skarżąca spółka zainicjowała posadowienie reklamy, a tym samym była właścicielem spornej reklamy. Świeży wygląd tablicy reklamowej, którą przedstawiają załączone do akt zdjęcia, przeczy twierdzeniu skarżącej, że reklama istnieje w takim stanie od przeszło 5 lat. Skarżąca bezspornie jest podmiotem, którego działalności dotyczy reklama. Jednocześnie spółka nie wykazała, aby prawo do dysponowania tablicą reklamową przysługiwało innemu podmiotowi. W szczególności brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że tablicę posadowiła spółka, od której skarżąca wydzierżawiła nieruchomość. Zwłaszcza, że początkowo spółka przyznawała, że to ona zleciła podmiotowi zewnętrznemu posadowienie nośników reklamowych (vide: oświadczenie skarżącej k. 24 akt administracyjnych). Dopiero na późniejszym etapie postępowania ( w odwołaniu) wycofała się z tego stanowiska.

Nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów stanowiących podstawę orzekania. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, iż strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99, wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., publ w CBOSA). Jakkolwiek zatem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to jednak strona postępowania nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji tego obowiązku. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że od 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 k.p.a., statuującego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób wyraźnie zwrócono uwagę na obowiązek strony współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zmiana ta niesie ze sobą ten skutek, że na zasadzie prawdy obiektywnej nie można już dalej opierać twierdzenia, iż jest ona źródłem ciężaru dowodowego spoczywającego wyłącznie na organie prowadzącym postępowanie. W sytuacji, gdy dany środek dowodowy służący do ustalenia konkretnej okoliczności faktycznej, z istnienia której strona wywodzi dla siebie skutki prawne, nie znajduje się w posiadaniu organu, to wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu prowadzącego postępowanie ogranicza się do konieczności poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia posiadanych dowodów. W wyroku z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (dostępnym w CBOSA) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracyjnym, ale obarcza także stronę, która w swym własnym, dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać należytą dbałość o przedstawienie odpowiednich i przekonujących środków dowodowych. Dlatego nie ma racji spółka zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności dowodowych, które miałyby potwierdzić jej wersję, w sytuacji gdy swobodna ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego, nie nasuwa wątpliwości co do podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie przedmiotowej reklamy.

Nawet jeżeliby uznać wersję skarżącej, że reklama została posadowiona przez spółkę, od której wydzierżawiła nieruchomość, to z dniem zawarcia umowy dzierżawy jedynie skarżąca miała interes w pozostawaniu przedmiotowej reklamy

w dotychczasowej lokalizacji i czerpała korzyści z jej umieszczenia.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że w stanie faktycznym sprawy decyzja o nałożeniu kary została skierowana do właściwego podmiotu.

Zasadnym jest wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że dla ustalenia wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego bez znaczenia jest co do zasady upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia,

a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreśla się, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. , sygn. akt II GSK 4517/16, II GSK 1569/18, z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.