Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 333/19 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. na rzecz G. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 333/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przewidzianych do realizacji na terenie działki nr [...] i nr [...] w S., gmina K.: I. uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania;

II. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów, decyzji administracyjnej Starosty Powiatu W. wydanej w innej sprawie administracyjnej, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto powoływanie się na definicje, które nie są zawarte w żadnych wiarygodnych źródłach, w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, które dotyczą:

– ilości i umiejscowienia parkingów na nieruchomości, ponieważ na każdej z nieruchomości znajdują się po dwa miejsca parkingowe dla każdego z budynków, po jednym na froncie i tyle budynku, a parkingi zlokalizowano bezpośrednio przy granicy działek (mogą przylegać do siebie zgodnie z "ustawą o war. techn. jakim powinny odpowiadać budynki i ich usyt." § 19 pkt 6 więc nie można mówić o grupowaniu dwóch parkingów,

– ustalenia, że "o sytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy bardzo proszę o umieszczenie informacji o podziale działek z przeznaczeniem pod zabudowę szeregową (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] października 2008 r [...] zarówno działek naszych jak również skarżącego",

– występowaniu w architekturze budynków zabudowy szeregowej i bliźniaczej w postaci budynków jednorodzinnych jednosegmentowych, realizowanych na kwartałach zabudowy wielosegmentowej jeśli budynek zapewnia możliwość dowiązania kolejnych segmentów zabudowy, korzystając wyłącznie z prawa do dysponowania działką dla jednego segmentu,

– brak jest możliwości zabudowy sąsiednich działek wszystkimi rodzajami zabudowy, skoro Wojewoda zawarł to w uzasadnieniu swojej decyzji;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sytuacji, gdy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie stronie pozwolenia na budowę była uzasadniona, albowiem planowane zamierzenie budowlane było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Smolec, uchwalonego uchwalą nr XXIX/216/04 Rady Miejskiej w K. z dnia 24 sierpnia 2004 r. oraz przepisami techniczno-budowlanymi w kontekście zasady równego dla wszystkich prawa do zabudowy nieruchomości oraz wymogów prawa sąsiedzkiego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że projekt budowlany, podlegający kontroli w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, spełnia warunki przewidzianych dla zabudowy jednorodzinnej w zabudowie szeregowej. Każdy z budynków posiada bowiem odrębne ściany zewnętrzne, zaś z projektu elewacji wynika także, że każdy z tych budynków ma odrębne wejście. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego odnosi się natomiast do budynku stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, a dopiero w jego ramach dopuszcza się wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego.

W piśmie z [...] maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący, G. Z., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Dodać należy, że odniesienie się przez Sąd wojewódzki do innej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie uznał on za istotne dla niniejszej sprawy, nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Podobnie, nie można Sądowi zarzucić oparcia zaskarżonego wyroku o błędne ustalenia faktyczne np. dotyczące liczby i lokalizacji miejsc parkingowych, skoro uzasadniając uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd ten na tę kwestię nie wskazał.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było udzielone inwestorowi, K. W., pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr [...] i nr [...] w S., gmina K. Organy administracji architektoniczno-budowlanego stwierdziły, co wynika z akt sprawy, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę działki nr [...] i nr [...] w S., gmina K., położone są na terenie objętym ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., podjętej uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 24 sierpnia 2004 r. Nr XXIX/216/04 (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 177, poz. 2930). Teren ten położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U. W § 4 ust. 2 tekstu planu wskazano, dla terenów oznaczonych symbolem MN/U: Funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej prowadzonej we własnym domu (pkt 1). Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną typu wolno stojącego, typu bliźniaczego i typu szeregowego (pkt 2). Inwestycja obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych, A i B, które stykają się ze sobą jedną ze ścian szczytowych, przy czym w każdym budynku zaprojektowano po dwa lokale mieszkalne (na paterze i poddaszu). Zarówno budynek A, jak i budynek B od fundamentów po dach stanowią konstrukcyjnie samodzielne całości. Budynki na całej swojej wysokości rozdzielone są dylatacją i odrębnymi ścianami. Jak podkreśliły organy, każdy zaprojektowanych z obiektów spełnia zatem definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określoną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Plan miejscowy uzależnił możliwość budowy domu jednorodzinnego zabudowy danego typu wolno stojącej, bliźniaczej i szeregowej od wielkości powierzchni działki oraz szerokości jej frontu, ustalając minimalne wielkości w tym zakresie (§ 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz ust. 5 lit. a-c). W przypadku zabudowy szeregowej wielkości te wynoszą odpowiednio minimum: 225 m2 i 7,5 m. Co do zasady zabudowa typu szeregowego charakteryzuje się tym, że poszczególne budynki przylegają do siebie przeciwległymi ścianami (bez otworów okiennych i drzwiowych), tworząc szereg. W przypadku, gdy dla każdego z budynków została wydzielona odrębna działka budowlana, to budynki te mogą przylegać do siebie nawzajem w miejscach przebiegu granicy pomiędzy działkami. W rozpatrywanej sprawie każda z działek objętych inwestycją spełnia te minima, bowiem parametry te wynoszą odpowiednio dla działki nr [...]: powierzchnia 286 m2 i szerokość frontu 9,63 m, a dla działki nr [...]: 288 m2 i 9,67 m. Organy administracji podkreśliły, że działki te nie spełniają natomiast ustalonych w planie miejscowym minimów dla zabudowy wolno stojącej (660 m2 i 22 m) i zabudowy bliźniaczej (420 m2 i 14 m). Z punktu widzenia zapisów planu miejscowego na każdej z działek objętych inwestycją może powstać dom jednorodzinny w zabudowie typu szeregowego, zatem organy przyjęły, że planowane dwa budynki mieszkalne jednorodzinne (dwulokalowe) należało zakwalifikować jako zabudowę typu szeregowego.

Słusznie jednak Sąd wojewódzki zakwestionował ustalenia organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten, odnosząc się do cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie pozwala jednak na pełne scharakteryzowanie "zabudowy szeregowej" i ustalenie, czy należą do niej budynki, których ściany nie przylegają bezpośrednio do siebie. Prawidłowe jest odwołanie się do leksykalnego znaczenia słowa "szeregowy" i konkluzja, że o ile ustawienie budynków w szeregu (szeregowo) co do zasadny odnosi się do usytuowania sąsiadujących ze sobą budynków w granicy, o tyle nie można z góry wykluczyć sytuacji, gdy pomiędzy budynkami powstanie przerwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2785/14, LEX nr 2102242). Natomiast zabudowę bliźniaczą charakteryzuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. [...] Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15, LEX nr 2169192). Na takie rozumienie pojęć "zabudowy bliźniaczej" i "zabudowy szeregowej" wskazał też Sąd wojewódzki, przytaczając sprawę o sygn. akt II SA/Wr 659/15, LEX nr 1949337, w której podkreślono, że praktyka architektoniczna wypracowała takie rozumienie tych pojęć, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, a pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej – ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

W niniejszej sprawie, jak wynika z planu miejscowego, na terenie inwestycji dopuszcza się budowę wszystkich trzech form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ograniczoną ustaloną w nim powierzchnią i szerokością frontu działki. W odniesieniu do zabudowy szeregowej ustalono ponadto, że liczba domów w takiej zabudowie nie może przekraczać sześciu. Przewidziana w projekcie budowlanym zabudowa działki inwestora składać się ma z dwóch budynków przy parametrach działek: nr [...], pow. 286 m2, szerokość frontu – 9,63 m, nr [...], pow. 288 m2, szerokość frontu – 9,67 m. Jak wynika z powyższych rozważań, inwestycję tę należy kwalifikować jako zabudowę bliźniaczą (para budynków, stykających się ze sobą jedną ze ścian szczytowych, stanowiących swoje lustrzane odbicie), dla której w planie miejscowym przewidziano następujące minima – dla powierzchni: 420 m2, dla szerokości frontu: 14 m. Zatem inwestycja, co podkreślił też Sąd wojewódzki, dla zgodności z prawem miejscowym, powinna spełniać wymagania dla zabudowy bliźniaczej, a nie szeregowej.

Wobec powyższego w sprawie stan faktyczny nie został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, oparte na dowolnej ocenie materiału dowodowego, budzą wątpliwości. Prawidłowa zatem była jego analiza, dokonana przez sąd, a zarzuty skargi kasacyjnej – niezasadne.

W konsekwencji, słusznie też Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, a więc zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie też jest niezasadny. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Jednak tylko w razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Na marginesie można jedynie dodać, że ocena zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna polegać na dokładnej analizie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie i ich interpretacji z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2014/20, LEX nr 3192935). Interpretacja ta nie może być zatem dowolna.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r. (k. 225).