Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 lipca 2024 r. Nr SKO.LS/41/1/2024 w przedmiocie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej oddala skargę w całości.

Starosta K. (starosta, organ I instancji) decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. ustalił zadania z zakresu gospodarki leśnej dla właścicielki lasu położonego w W. (działki nr [...], [...], [...], obręb [...], gmina S.), M. O. Wskazano postępowanie administracyjne wszczęte 29 sierpnia 2022 r. w sprawie usunięcia drzew z terenu użytku Ls, bez zgody organu. Starosta sprecyzował zadania wiążąc je z koniecznością prawidłowej gospodarki leśnej, i wskazując termin wykonania do 2 sierpnia 2027 r.

M. O. (strona, skarżąca) wniosła odwołanie od decyzji żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości są lasem, podczas gdy od dnia ich nabycia przez nią nie były pokryte roślinnością leśną. Jej zdaniem obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej wymaga ustalenia, że taka roślinność uprzednio istniała, tymczasem nie dotyczy to posadzenia nowego lasu. Ponadto, wskazuje odwołująca, ustalony obowiązek jest niezrozumiały, a decyzja niemożliwa do wykonania. Odwołująca podkreśla, że decyzja nie zawiera uzasadnienia, zwłaszcza w zakresie istnienia lasu w aspekcie historycznym, zaś gdy zakupiła działki, to lasu tam nie było. Zatem nawet nie uprawdopodobniono, że na nieruchomości znajdował się las. Sposób określenia zadań także jest niejasny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO, Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie SKO art. 19 ust. 3 daje staroście kompetencję do określenia właścicielowi lasu zadań z zakresu gospodarki leśnej, po dokonanej inwentaryzacji stanu lasu. Stan faktyczny nakazuje przyjąć, że odwołująca jest właścicielką lasu w rozumieniu ustawy o lasach, a przedmiotowe działki są użytkiem leśnym Ls. Wizja terenowa w dniu 3 sierpnia 2022 r. wykazała, że usunięto drzewa z powierzchni ok. 855 m2 i wyrównano pniaki, a także dokonano innych czynności (zrębkowanie, mulczowanie) co uniemożliwiło ustalenie ilości i gatunku usuniętych drzew. Powierzchnia lasu M. O., zgodnie z danymi ewidencyjnymi, wynosi [...] ha. Nałożony obowiązek jest uzasadniony, wynika z inwentaryzacji stanu lasu na 2 sierpnia 2021 r. (stan ewidencyjny). Kolegium wyjaśniło czynności, jakie należy zrealizować. Brak roślinności leśnej, co podnosi odwołująca, nie ma znaczenia, skoro przedmiotowe nieruchomości zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są opisane jako las. Ponadto dokumentacja mapowa z kwietnia 2020 r. wskazuje, że teren był pokryty roślinnością leśną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez: 1) błędne przyjęcie, że nieruchomość jest lasem, 2) poprzez bezpodstawne wskazanie terminu wykonania zadań, 3) poprzez wskazanie odnowienia drzewostanu w zakresie większym (2395 m2), aniżeli powierzchnia, z której usunięto drzewa (1578 m2). Błędnie także uznano nieruchomość za las, co narusza art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o lasach. Organy naruszyły także przepisy procesowe (art. 138 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych odnośnie wyjaśnienia statusu nieruchomości. Skarżąca zanegowała także ustalenie, jakoby o istnieniu lasu decydowało przeznaczenie gruntu ujawnione w rejestrze gruntów oraz inwentaryzacji lasu. Rozwijając skargę wskazano, że inwentaryzacja stanu lasu z 2 sierpnia 2021 r. nie została przedłożona skarżącej. Dane mapowe nie przesądzają o rzeczywistym zalesieniu, nie pokazują jaka roślinność porastała działkę, były to jedynie potencjalnie krzewy i samosiejki. Stąd krzewy i samosiejki, które potencjalnie mogły znajdować się na przedmiotowej nieruchomości, i mogły zostać usunięte prze zwykłe zabiegi agrotechniczne, nie stanowią lasu. Skarżąca zadeklarowała świadków w zakresie wskazania, że nie istniał las, podkreśliła, że nie zlecała jego usunięcia, podkreśliła swoje uwarunkowania osobiste (wiek, stan zdrowia). W jej ocenie nałożone zadania sformułowane są niezrozumiale, co uniemożliwia wykonanie decyzji.

Skarżąca zażądała uchylenia wydanych decyzji, zasądzenia na jej rzecz kosztów, oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie, podtrzymując uprzednie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1356 ze zm.) stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Art. 13 ust. 1 ustawy o lasach zobowiązuje właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2). W myśl art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Akta sprawy dowodzą, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...], [...], [...] objętych zadaniami z zakresu gospodarki leśnej. Ze zgromadzonej dokumentacji, w szczególności danych z ewidencji gruntów, jasno wynika, że przedmiotowe grunty mają status leśny (Ls), czego skarżąca nie kwestionuje. Sąd zwraca uwagę, że ani w doktrynie prawa (zob. w szczególności W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 3) ani w orzecznictwie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I OSK 71/21, z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 195/10) nie budzi wątpliwości, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach decyduje w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów.

Ogólnym obowiązkiem właściciela lasu jest jego trwałe utrzymywanie i zapewnienie ciągłości jego użytkowania. Realizacja tego obowiązku następuje w szczególności poprzez zachowanie w lasach roślinności leśnej (art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach) czy ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (art. 13 ust. 1 pkt 2). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego (wizja terenowa przeprowadzona 27 października 2023 r. udokumentowana fotografiami, analiza zdjęć z ortofotomapy z 2020-2021 r.) należy przyjąć, że z przedmiotowych działek usunięto roślinność leśną. Na fakt usunięcia drzew wskazywała także wcześniejsza wizja lokalna, z 3 sierpnia 2022 r., związana z uprzednio uchyloną decyzją organu I instancji. Ortofotomapy z lat 2020/21 wskazywały pokrycie działek roślinnością leśną, zaś późniejsza wizja lokalna uwidoczniła brak takiej roślinności, z oznakami usuwania pozostałości po drzewostanie. Skarżąca nie przedstawia żadnych udokumentowanych, wiarygodnych argumentów, które mogłyby podważyć ustalenia faktyczne organów. Gdy stwierdza w odwołaniu, że "od kiedy nieruchomość została przez nią zakupiona, na gruncie nie rósł nigdy żaden las", jak też podnosi w skardze, że "nie zlecała ani nie dokonała wycinki", to w żaden sposób nie zwalnia jej to - jako właścicielki gruntu o statusie leśnym, z realizacji obowiązków związanych z utrzymaniem lasu. Twierdzenie skarżącej, że krzewy i samosiejki, które mogły zostać usunięte, nie stanowią lasu, także z powodu małego obwodu pnia, nie może odnieść skutku ponieważ istnienie lasu nie zależy od rozmiaru roślinności leśnej. W ocenie Sądu zdjęcia z ortofotomapy są wystarczające, a zestawione z ustaleniami organów, w tym fotografiami z wizji lokalnej, wiarygodnie potwierdzają usunięcie roślinności leśnej. Sposób wykładni przez skarżącą pojęcia lasu nie jest trafny, ponieważ status lasu nie zależy wyłącznie od pokrycia roślinnością leśną. Sama skarżąca zauważa, że lasem jest także grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. W tym miejscu Sąd chce zaznaczyć "przeznaczenie do produkcji leśnej" (tzn. lasem jest grunt o określonych parametrach, nawet przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, ale przeznaczony do produkcji leśnej), jak też wyjaśnić, że dla statusu lasu może wystarczyć samo związanie gruntu z gospodarką leśną. W konsekwencji zarzuty i argumenty skarżącej dotyczące jej kondycji osobistej, ewentualnych zeznań świadków do porośnięcia gruntu drzewostanem, nie mogą spowodować oczekiwanego skutku, i nie zawierają substancji, która mogłaby obalić ustalenia poczynione przez organy. Wbrew temu co podnosi skarżąca organy wykazały, że na gruncie istniał drzewostan, zaś nakazane zadania korelują z utrzymaniem lasu, zważywszy, że należy je wykonać pod nadzorem nadleśniczego, a więc podmiotu odpowiedzialnego za stan lasu, któremu starosta może powierzyć prowadzenie spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o lasach). W tym miejscu trzeba odnieść się do argumentu skarżącej, że "zadania z zakresu gospodarki leśnej są niezrozumiałe" - podane skróty są wystarczające doprecyzowane, a jest rzeczą oczywistą ich realizacja w stosownej technologii, i, o czym była mowa, pod nadzorem nadleśniczego, umocowanym przez starostę do realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej.

Art. 19 ust. 3 ustawy o lasach nie wymaga, aby inwentaryzacja stanu lasu była przedkładana adresatowi decyzji wydanej na podstawie tego przepisu. Oprócz tego skarżąca w żaden sposób nie polemizuje, czy nie wykazuje nieprawidłowości w adekwatnej inwentaryzacji, z dnia 2 sierpnia 2021 r. Trzeba przy tym zauważyć, że decyzja Starosty określiła zadania z zakresu gospodarki leśnej związane z ustalonym usunięciem drzewostanu, co z kolei wiąże się z ustawowymi obowiązkiem właściciela lasu utrzymywania lasu. Sąd ocenił, biorąc pod uwagę tryb sporządzania inwentaryzacji stanu lasu (§ 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu), że w decyzji uwzględniono adekwatne dla sprawy informacje wynikające z inwentaryzacji związane z opisem lasu i stwierdzonymi rozbieżnościami.

Odnosząc się do zarzutu wskazania w decyzji terminu wykonania ustalonych zadań, to trzeba przypomnieć, że art. 107 § 1 k.p.a. nie wskazuje terminu wykonania decyzji jako jej obligatoryjnego elementu, przy czym przepisy szczególne mogą określać inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.). Decyzja nie zawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalna natychmiast po uostatecznieniu się. Trzeba podkreślić, że decyzja z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach jedynie określa zadania z zakresu gospodarki leśnej (nie zobowiązując do ich wykonania). Sytuacja niewykonania tych zadań ujęta jest przez art. 24 ustawy o lasach, który to przepis normuje decyzję starosty nakazującą wykonanie zadań. Sąd ocenił, że określenie terminu wykonania zadań ma uzasadnienie nie tylko w celach i zasadach gospodarki leśnej (art. 6 i 7 ustawy o lasach: ochrona lasów, utrzymanie zasobów leśnych, trwałość lasów), ale także w istocie decyzji, o której mowa w art. 24 ustawy o lasach: jej wydanie nie byłoby możliwe w sytuacji, gdy brak byłoby terminu dla wykonania decyzji de facto poprzedzającej - z art. 19 ust. 3). Taki stan przeczyłby zasadom spójności systemu prawa, i niweczyłby możliwość zastosowania instrumentu prawnego przewidzianego przez ustawodawcę w celu ochrony lasów i prowadzenia gospodarki leśnej.

Konkludując, Sąd uznał, że art. 19 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o lasach zastosowano prawidłowo, jak też nie uchybiono przepisom postępowania tak, aby mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.