Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 999/05 w sprawie ze skargi I. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz P. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 2005 / 06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez I. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] którą to decyzją nakazano dokonanie rozbiórki budynku letniskowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wydaną na mocy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. nakazał P. i I. P. rozbiórkę zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego położonego na działce oznaczonej nr [...] w rejonie ulicy [...] w B. K.

Rozpoznając wniesione przez inwestora odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Organy administracji stwierdziły, że obiekt został zrealizowany w 1997 roku bez pozwolenia na budowę. W okresie realizacji obiektu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 roku. W myśl ustaleń tego planu dla jednostki, w której wybudowano przedmiotowy budynek obowiązywał zapis: [...], RL - łąki i pastwiska, lasy, teren przeznaczony pod uprawy polowe i użytki zielone, położone w granicach projektowanego Parku Krajobrazowego [...] z zakazem zabudowy. Te ustalenia w ocenie organu zobowiązywały do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że brak planu zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność, która powstała bez ich winy i że nie powinni ponosić konsekwencji braku możliwości legalizacji obiektu w sytuacji, kiedy plan zagospodarowania jest w fazie opracowywania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji bezspornie ustalono, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji na terenie, na którym zrealizowany został przedmiotowy budynek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący bowiem wcześniej plan uchwalony został w 1990 roku, a zatem na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 roku.

W ocenie Sądu w sytuacji braku planu zagospodarowania i braku ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nawet, gdyby przyjąć, że można odnieść się do zapisów planu zagospodarowania obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, co wydaje się wątpliwe w świetle powołanego art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, to i tak, jak wynika z akt sprawy obowiązujący w roku 1997 dla tego terenu plan przewidywał "zakaz dalszej zabudowy tych terenów".

Nie jest zdaniem Sądu pierwszej instancji usprawiedliwiony zarzut skarżących nie uwzględnienia przez organ wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania, bowiem procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływa na treść orzeczenia a mianowicie - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, art. 9, art.10 § 1, art. 61 §4 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż organy administracyjne pozbawiły skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji oraz niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy decyzja starosty w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku stanowiła podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym, podczas gdy ze względu na czas wykonywania robót budowlanych przez skarżącego w 1997 / 1998 w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca wskazała, iż Sąd Wojewódzki nie uwzględnił uchybień postępowania administracyjnego, a które to wady spowodowały brak ustalenia przesłanek pozwalających na zalegalizowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej ze względu na czas wykonywania robót budowlanych w 1997/1998 w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., wydanie określonego rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki, albo legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego samowolnie przed upływem 5 lat od dnia wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego wymagało zawsze wydania uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie (w tym wypowiedzenia się przez starostę o zgodności budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Decyzja starosty w takich sprawach stanowi rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na czas niezbędny do wydania przez starostę decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie budowli.

Autor kasacji wskazał na treść art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego przed zmianą z 2003 r. i wypływające z treści tej normy obowiązki organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej przesądzający o jej zasadności, dotyczy naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, iż w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Z tych też względów za trafny uznać trzeba zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 k.p.a. i art. 9 kpa. Sąd pierwszej instancji niezasadnie bowiem podzielił pogląd organów administracyjnych co do kompletności ustaleń poczynionych w sprawie, a pozwalających na wydanie decyzji, której podstawę stanowił art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przyjmowała pierwotnie zasadę, że sankcją za samowolę budowlaną jest rozbiórka obiektu. Art. 48 wymienionej ustawy stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie wskazany w kasacji art. 49 ustawy wprowadzał wyjątek od przedstawionej zasady ogólnej. W myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu, nie można było nakazać rozbiórki, przy zaistnieniu warunku w tej normie wskazanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli jednak właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, przepis art. 48 stosowany był odpowiednio (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego).

Z kolei ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.) zawęziła zakres określonych w art. 49 ust. 1 wyjątków od zasady, że sankcją za samowolę budowlaną jest rozbiórka obiektu, wprowadzając dodatkową przesłankę stosowania wymienionego przepisu. W myśl art. 49 ust. 1 w nowym brzmieniu, właściwy organ nie mógł nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa regulacja prawna weszła w życie 24 grudnia 1997 r.

Kolejną zmianę rozważanych przepisów wprowadziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa z 27 marca 2003 r.). Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków od zasady, że w razie samowoli budowlanej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Ustawa z 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków przewidzianych w ustawie. Nowe regulacje prawne zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 10 maja 2003 r. i weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Następne zmiany omawianych przepisów prawa budowlanego zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.). Ustawodawca zmienił wówczas m.in. przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczając wyraźnie taką legalizację w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy była jej zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalejzwanej u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie też do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie, na którym brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji pominął też to, iż nie tylko ustalenie daty realizacji obiektu, ale i data wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz data wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd mają wpływ na to jaką regulację prawną należy zastosować w sprawie wobec zmiany norm prawnych. Zestawienie tych wszystkich dat pozwoli dopiero na stwierdzenie, jaka regulacja ustawy Prawo budowlane ma w sprawie zastosowanie.

Mając na względzie przytoczone wyżej regulacje prawne i konieczność dokonania ustaleń we wskazanym wyżej zakresie oraz wyjaśnienia czy zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to w przypadku braku planu może nastąpić tylko poprzez wydanie bądź też odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, pozwoli na stwierdzenie dopuszczalności podjęcia w sprawie czynności legalizacyjnych, a w konsekwencji i dopuszczalności ewentualnego zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów kasacji to trzeba podkreślić, iż brak kompletnych ustaleń w niniejszej sprawie, czyni niemożliwym wskazanie względów dla jakich organy winny były ewentualnie zastosować w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Trafnie wprawdzie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż oczekiwanie na uchwalenie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jednak w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność winna być rozważana w kontekście tegoż przepisu. Stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, niepublikowany). Innymi słowy, każda okoliczność, która warunkuje możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest zagadnieniem wstępnym, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00, niepublikowany). Zawieszenie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1559/01, niepublikowany).

Należy wskazać w tym miejscu na przepis art. 8 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. IV SA 520/01, niepublikowany). Zważywszy na powyższe zauważyć trzeba, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, niepublikowany).

Nie wyjaśniono też w niniejszej sprawy czy skarżący wystąpił ewentualnie z wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, czy też wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też dysponuje takowymi decyzjami.

Wyżej wskazane kwestie winny być poddane ponownej ocenie Sądu pierwszej instancji.

Mając przytoczone wyżej okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.