Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1615/20 odrzucające skargę O. W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1615/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę O. W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarga wniesiona w formie dokumentu elektronicznego obarczona była brakiem formalnym, albowiem nie została podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W odpowiedzi na wezwanie strony do usunięcia braków formalnych, skarżący ponownie wysłał skargę, jednak skarga ta nie była podpisana. Podpisane zostało wyłącznie pismo przewodnie zatytułowane "SKARGA skarga na decyzję". Natomiast załącznik zawierający w swojej treści skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego został opatrzony wyłącznie skanem podpisu skarżącego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył O. W., wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że całość korespondencji wysyłanej za pomocą platformy ePUAP, zarówno do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jak też do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była za każdym razem zapisana w jednym pliku wraz ze wszystkimi załącznikami (pismo przewodnie, skarga wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej). Następnie pliki te zostały jako całość podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W przeciwnym razie w ogóle nie powiodłoby się nadanie pisma za pomocą platformy ePUAP. Nie ma, w ocenie żalącego, możliwości w systemie ePUAP podpisywania każdego dokumentu i przesyłanego załącznika z osobna. Nie można więc twierdzić, że jakiś dokument nie został podpisany. Jako dowody żalący przesłał potwierdzenia w postaci urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP).

W odpowiedzi na zażalenie Minister Infrastruktury wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że powoływane przez skarżącego urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) nie jest równoznaczne ze złożeniem podpisu kwalifikowanego. Urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) to dokument XML stanowiący urzędowe poświadczenie odbioru. Poświadczenie to nie jest natomiast równoznaczne ze złożeniem podpisu kwalifikowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O. W. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, że skarga obarczona była brakiem formalnym, nie została bowiem podpisana w sposób przewidziany w art. 46 § 2a p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów zażalenia, jakoby platforma ePUAP nie dopuszczała nadania pisma niepodpisanego, a sama platforma nie umożliwia podpisywania każdego dokumentu i załącznika z osobna, wskazać należy że argumentacja ta jest nietrafna. Po pierwsze, nie jest prawdą, że dowodem podpisania pliku jest urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP). W tym zakresie rację ma organ, wyjaśniając w odpowiedzi na zażalenie, że poświadczenie to nie jest równoznaczne ze złożeniem podpisu kwalifikowanego. W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 180), w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Urzędowe poświadczenie przedłożenia jest zatem dokumentem potwierdzającym odebranie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego – jest to dokument, o którym na gruncie procedury sądowoadministracyjnej traktuje art. 83 § 5 p.p.s.a. Potwierdza on wyłącznie okoliczność wpływu pisma wniesionego w formie elektronicznej na skrzynkę Sądu, a nie jego podpisanie podpisem elektronicznym (kwalifikowanym, zaufanym czy osobistym).

Po drugie, możliwe jest podpisanie załączników załączanych do pisma przewodniego wysyłanego za pośrednictwem platformy ePUAP, o czym będzie mowa w dalszej części wywodów.

Przechodząc zatem do kwestii wymogu podpisania skargi wniesionej do sądu w formie elektronicznej, stanowiącej załącznik do pisma przewodniego wysyłanego za pośrednictwem ePUAP, to skład orzekający NSA podziela stanowisko zawarte w postanowieniu tego Sądu z 16 marca 2021 r. sygn.. akt III OZ 124/21 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym NSA wskazał, że pismo procesowe, jakim jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi spełniać wymogi formalne stawiane przez przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z art. 46 § 2a p.p.s.a. wynika, że każde pismo procesowe wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wymóg podpisania skargi wnoszonej w formie dokumentu elektronicznego podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym oznacza, że podpisany powinien zostać dokument elektroniczny zawierający skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wymogu tego nie spełnia podpisanie podpisem elektronicznym wyłącznie pisma przewodniego, do którego załączono niepodpisany plik zawierający skargę.

Należy bowiem odróżnić sytuację, w której niepodpisana skarga stanowi załącznik do podpisanego pisma przewodniego (która to sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie) od sytuacji, w której treść skargi wnoszonej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej została zawarta bezpośrednio we właściwym formularzu ePUAP i podpisana podpisem elektronicznym za pomocą tej platformy. O ile w drugim przypadku nie budzi wątpliwości, że skarga taka została podpisana w sposób prawidłowy, o tyle w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie konieczne jest podpisanie także załącznika do pisma przewodniego, zawierającego skargę do sądu administracyjnego. Wskazuje na to literalna wykładnia art. 46 § 2a p.p.s.a., który to przepis ustanawia wymóg podpisania pisma procesowego, a nie pisma przewodniego, do którego załącznik stanowi pismo procesowe niepodpisane podpisem elektronicznym. Wykładnia ta uwzględnia konieczność uwierzytelnienia pisma składanego przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego. Uwierzytelnienie to powinno obejmować treść pisma procesowego, zawierającego wszystkie elementy konstrukcyjne tego pisma. W orzecznictwie wskazuje się, że podpis pod pismem w postępowaniu potwierdza, że pismo to pochodzi od osoby podpisującej je i sankcjonuje jej wolę dokonania czynności w postępowaniu (postanowienie NSA z 2 grudnia 2013 r., II FSK 2953/13, LEX nr 1406540). W szczególności konieczne jest, aby nie budziła wątpliwości rzeczywista treść woli strony co do elementów konstrukcyjnych skargi (art. 57 § 1 p.p.s.a.). Elementu tego brakuje w razie podpisania wyłącznie pisma przewodniego, do którego załączono niepodpisaną skargę.

Ponadto wspomniany art. 46 § 2a p.p.s.a. odwołuje się do konieczności podpisania pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Definicję legalną dokumentu elektronicznego wprowadza art. 3 pkt 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). W myśl tego przepisu, dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Pismo przewodnie zawierające wyłącznie informację o załączonej do tego pisma niepodpisanej skardze nie jest odrębnym zbiorem danych zawierającym całość znaczeniową komunikatu kierowanego do sądu administracyjnego. W omawianym przypadku zasadnicza część znaczeniowa tego komunikatu zawarta jest bowiem poza dokumentem elektronicznym – pismem przewodnim – podpisanym podpisem elektronicznym i w ten sposób usankcjonowanym przez stronę skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela tym samym stanowisko zawarte we wspomnianym postanowieniu NSA z 16 marca 2021 r., III OZ 124/21 i w postanowieniach tego Sądu z 11 grudnia 2020 r., I OZ 1022/20, LEX nr 3109557, z 15 grudnia 2020 r., I OZ 1048/20, LEX nr 3093737, z 13 listopada 2020 r., I OZ 884/20, LEX nr 3082248, z 26 listopada 2020 r., I OZ 937/20, LEX nr 3093746, z 9 grudnia 2020 r., I OZ 1031/20, LEX nr 3093717). Jednoczenie odnotować należy, iż w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto stanowisko odmienne (postanowienia NSA: z 16 czerwca 2020 r., II OZ 275/20, LEX nr 3052133, z 29 października 2020 r., I OZ 815/20, LEX nr 3081072, z 11 sierpnia 2020 r., I FZ 76/20, LEX nr 3040014). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela jednak poglądu wyrażonego w powyższych orzeczeniach, jakoby pismo główne wraz z załącznikami stanowiło jeden dokument elektroniczny. Przeczy temu definicja legalna dokumentu elektronicznego zawarta w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wobec niespełnienia wymogu odrębności dokumentu elektronicznego. Uznać zatem należy, że załącznik do pisma głównego jest odrębnym od tego pisma dokumentem elektronicznym (plikiem), o odmiennej strukturze wewnętrznej i niepowiązanym strukturalnie i znaczeniowo z pismem głównym.

Nieprawidłowy jest także pogląd, jakoby podpis pod pismem głównym przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP odnosił się do całej treści formularza wraz z załącznikami do niego. Wskazać należy, po pierwsze, że na przeszkodzie takiej wykładni stoi art. 46 § 2a p.p.s.a., ustanawiający obowiązek objęcia podpisem całości pisma procesowego, które to pismo powinno zawierać wszystkie elementy formalne, o których mowa w § 1 tego artykułu. Po drugie, zaznaczyć należy, iż funkcjonalność platformy ePUAP umożliwia podpisanie dokumentów mających stanowić załącznik do pisma przewodniego (usługa Gov.pl > Podpisz dokument elektronicznie – wykorzystaj podpis zaufany). W takiej sytuacji strona dysponuje wyborem, czy treść pisma procesowego wpisać bezpośrednio do formularza na platformie ePUAP, czy jako odrębny od tego formularza i osobno podpisany dokument elektroniczny. W każdym przypadku do strony należy ostatecznie decyzja, w jakiej formie wnosi pismo procesowe, ponosząc tym samym ryzyko nieuzupełnienia braków formalnych tego pisma. W realiach rozpatrywanej sprawy skarga nadesłana przez żalącego nie została podpisana i brak ten nie został uzupełniony w terminie. Z tego względu prawidłowo Sąd Wojewódzki skargę odrzucił.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalono zażalenie.