Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

W dniu 28 lutego 2020 r. H. W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła wniosek do Wójta Gminy S. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] o pow. 0,0872 ha poł. w D. z terenów przeznaczonych pod zalesienie na tereny rolnicze.

Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. H. W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła "odwołanie" od decyzji Wójta Gminy S. "w sprawie [...] dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr [...] o pow. 0,0872 ha położonej w D. z terenów przeznaczonych pod zalesienie na tereny rolnicze wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji względnie wznowienia postępowania w powyższej sprawie". Wniesiono o dopuszczenie H. W. do udziału w sprawie [...] Wójta Gminy S. oraz w instancjach właściwych w tej sprawie w charakterze uczestniczki postępowania; zarzucono, że działka nr [...] położona w D. nie jest terenem leśnym, lecz terenem rolniczym.

Wójt Gminy S., ustosunkowując się do odwołania, wskazał w szczególności, że aktualnie Gmina S. nie prowadzi prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wniosek H. W. zostanie rozpatrzony, gdy Gmina przystąpi do prac związanych z aktualizacją planu miejscowego. Zgodnie z treścią oceny aktualności studium i obowiązujących planów miejscowych w Gminie S., nie występują przesłanki do zmiany głównych zasad i kierunków rozwoju przestrzennego gminy. W sprawie [...] nie toczyło się zatem postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej i nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna, od której H. W. przysługiwałoby odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., w związku z odwołaniem H. W. od decyzji Wójta Gminy S. w sprawie [...] dotyczącej zmiany przeznaczenia działki nr [...] o pow. 0,0872 ha położonej w D. z terenów przeznaczonych pod zalesienie na tereny rolnicze wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji względnie wznowienia postępowania w powyższej sprawie – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 tej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji. Z analizy akt sprawy wynika, że aktualnie Gmina S. nie prowadzi prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a z informacji przedstawionych przez Urząd Gminy S. wynika, że wniosek H. W. zostanie rozpatrzony, jeżeli Gmina przystąpi do prac związanych z aktualizacją planu miejscowego. Zwrócono także uwagę, że w sprawie nr [...] nie toczyło się postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej i nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna. Organ odwoławczy jest uprawniony do działania, jeżeli przepisy prawa przyznają mu w tym zakresie stosowne kompetencje formalne lub merytoryczne. W sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego objętej władztwem planistycznym gminy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do merytorycznego ustosunkowania się do wniesionego żądania. W świetle powołanej regulacji dotyczącej właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brak prowadzenia postępowania administracyjnego oraz niewydanie w sprawie aktu administracyjnego uniemożliwia organowi odwoławczemu zajęcie prawnie wiążącego stanowiska. W rozpatrywanym przypadku nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji w formie odwołania. W sytuacji gdy nie jest prowadzone postępowanie i nie wydano aktu administracyjnego brak jest możliwości skutecznego uruchomienia trybu weryfikacji przez organ wyższej instancji. Również złożenie ponaglenia możliwe jest jedynie w sprawie administracyjnej. W konsekwencji bezprzedmiotowe pozostają rozważania w przedmiocie zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, skoro nie wydano decyzji administracyjnej. Również wznowienie postępowania możliwe jest tylko wówczas, jeżeli przy zaistnieniu przesłanek z art. 145 k.p.a. w obrocie pozostaje ostateczna decyzja administracyjna.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca jako "podstawy odwoławcze" wskazała: 1) naruszenie art. 134 k.p.a. przez błędne zastosowanie w sprawie tegoż przepisu prawnego jako podstawy prawnej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego w sprawie przez H. W.; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a co polega na tym, że nie wyjaśniono, że w przedmiotowym zakresie zostało wydane orzeczenie przez organ samorządowy pierwszej instancji, a w konsekwencji tego od wydanego postanowienia przez organ drugiej instancji przysługuję skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, gdyż w pierwszej instancji administracyjnej również zapadło orzeczenie; 3) naruszenie art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w prawie, a co polega na tym, że nie wyjaśniono faktu zebrania dotychczas w administracyjnym postępowania całokształtu materiału, w wyniku którego błędnie prawnie przekształcono przeznaczenie działki nr [...] położonej w D. z działki rolnej na działkę leśną. Skarżąca wniosła o: "Uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia stwierdzenie jego niewykonalności uchylenie wydanego postanowienia w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz poprzedzającej go decyzji Wójta Gminy S. i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy w Stryszowie do jej ponownego rozpoznania, a nad to zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. W. kosztów postępowania wynikających z akt sprawy".

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje: "Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze po myśli art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołanie złożonego w sprawie przez H. W. przyjmując że w sprawie nie jest prowadzone postępowanie i nie wydano aktu administracyjnego co uniemożliwia ingerencie organu drugiej instancji zasadność rozstrzygnięcia w sprawie dokonanego przez organ pierwsze instancji. Zaskarżone postanowienia zapadło z rażącym naruszeniem prawa, nie mogąc się ostać z niej podanych przyczyn: 1. Naruszono art. 134 kpa przez błędne zastosowanie w sprawie tegoż przepisu prawnego jako podstawy prawnej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego w sprawie przez H. W.. 2. Naruszono art. 7 kpa przez brak podjęcia w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a co polega na tym, że nie wyjaśniono że w przedmiotowym zakresie zostało wydane orzeczenie przez organ samorządowy Pierwszej instancji aa w konsekwencji tego od wydanego postanowienia przez organ Drugiej Instancji przysługuję skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie gdyż w Pierwszej Instancji Administracyjnej również zapadło orzeczenie. 3. Naruszono art. 77 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w prawie a co polega na tym że nie wyjaśniono faktu zebranie dotychczas w administracyjnym postępowania całokształtu materiału, w wyniku którego błędnie prawnie przekształcono przeznaczenie działki nr. [...] położonej w D. działki rolnej na działkę leśną. W tym stanie rzeczy niniejsza skarga jest w pełni prawnie uzasadniona co w konsekwencji uzasadnia wniosek o uchylenie obu skarżonych orzeczeń i przekazania sprawy Wójtowi Gminy S. ojej ponownego rozpoznania".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W postępowaniu przed organem odwoławczym zwykło się wyróżnić trzy fazy: fazę wstępną, fazę rozpoznawczą i fazę orzeczniczą. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych pierwszych zalicza się brak przedmiotu zaskarżania – brak zaskarżalnej odwołaniem decyzji.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej – we wskazywanej przez skarżącą sprawie nie została bowiem wydana żadna decyzja administracyjna, co więcej, nie został wydany jakikolwiek akt, który potencjalnie mógłby podlegać ocenie przez pryzmat konstytutywnych cech decyzji administracyjnej. Na marginesie trzeba też zauważyć, że sprawa przeznaczenia planistycznego określonej działki nie jest indywidualną sprawą administracyjną podlagającą rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, innymi słowy, nie ma w takiej sprawie drogi postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zidentyfikowało przedmiotową przyczynę niedopuszczalności odwołania i wydało prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Art. 134 k.p.a. nie został naruszony. Okoliczności determinujące przesłankę wydanego postanowienia w postaci niedopuszczalności odwołania zostały należycie wyjaśnione, toteż nie zostały naruszone art. 7 ani art. 77 k.p.a. Jest przy tym rzeczą znamienną, że skarżąca nawet w skardze nie wskazuje, w czym upatruje substratu czynności konwencjonalnej mającej uchodzić za decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.