Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1605/23 w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2576/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 510 (pięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

[...]U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1605/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na uchwalę Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego", w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] [...] i w pkt II zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W skardze na powyższą uchwałę M. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, to jest w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] [...] w [...] i podniósł zarzuty naruszenia: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p.; art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.).

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że należąca do skarżącego nieruchomość przy ul. [...] w [...] w [...] jakkolwiek nie jest wpisana do rejestru zabytków, to jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, że argumentacja Gminy uzasadniająca konieczność czy też zasadność objęcia nieruchomości ochroną zabytków w planie miejscowym, zawarta w odpowiedzi na skargę sprowadza się w istocie do dwóch argumentów. Po pierwsze ujęcie wskazanej nieruchomości przy ul. [...] w [...] w [...] w ewidencji zabytków oraz uzgodnienie projektu planu bez zastrzeżeń przez właściwy organ ochrony zabytków, czyli Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków stanowi o prawidłowości przyjętych w planie form ochrony. Po drugie zaś Gmina uzasadniając potrzebę tej ochrony wskazała, że cyt.: "budynek ten w ewidencji został ujęty jako "dom". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN, termin ten oznacza m. in. "mieszkanie lub pomieszczenie, w którym się mieszka" oraz "rodzina, domownicy; też: mieszkanie wraz z jego mieszkańcami". Z kolei słowo "kamienica" zgodnie z przytoczonym słownikiem oznacza "murowany dom mieszkalny o kilku piętrach i wielu mieszkaniach". Zatem wyżej przytoczone terminy wyznaczają odrębne zbiory desygnatów oraz charakteryzują się odmiennymi przymiotami technicznymi. Co do zasady, pojęcie "domu" rozumiane jest jako budowla istniejąca z założenia w kształcie pierwotnym, tj. bez przewidywanej potrzeby prowadzenia nadbudowy, ewentualnie z określoną liczbą wydzielonych samodzielnych lokali mieszkalnych. Z kolei "kamienica" już z samego założenia jest budynkiem wielorodzinnym, z możliwością wydzielenia znacznie większej liczby samodzielnych lokali oraz ewentualnie z możliwością nadbudowy kolejnych kondygnacji w przyszłości (celem np. wytworzenia kolejnych lokali mieszkalnych). Należy zatem zdaniem dojść do wniosku, iż budynek w postaci domu z założenia nie powinien podlegać dalszym przekształceniom w postaci jego nadbudowy, bowiem nie taki jest cel społeczny oraz ekonomiczny tego rodzaju budynku."

Co do kwestii ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków jak i przeprowadzonych uzgodnień, Sąd wskazał, że w istocie – tak jak wskazała Gmina – projekt planu podlegał uzgodnieniom i to kilkukrotnym. Analiza treści uzgodnień prowadzi jednak do wniosku, że w żadnym z tych uzgodnień Wojewódzki Konserwator Zabytków nie nawiązał w najmniejszym stopniu do budynku przy ulicy [...] w [...] w [...]. Takie jednak ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do konkretnych uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. Sąd podkreślił, że nie jest prawidłowym ograniczanie prawa własności w planie miejscowym np. poprzez objęcie danej nieruchomości formą ochrony w planie miejscowym wyłącznie w oparciu o argumenty natury formalnej. Innymi słowy samo tylko milczące uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do konkretnego budynku przy ulicy [...] w [...] w [...] nie może stanowić samo w sobie wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności.

Jako niewystarczające Sąd uznał argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, a które miały uzasadniać konieczność i potrzebę objęcia wskazanej nieruchomości przedmiotową ochroną. Wskazał, że Gmina w tym zakresie operuje na wysokim poziomie ogólności, a uzasadniając konieczność objęcia ochroną wskazanej nieruchomości odwołuje się m.in. do słownika języka polskiego. Jednocześnie nie przytacza jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia (poza formalnym odwołującym się do ujęcia w ewidencji zabytków), które stanowić mogłoby o zasadności objęcia przedmiotowej nieruchomości przewidziana w planie miejscowym ochroną. Słusznie przy tym powołuje się skarżący na pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2021 r., znak: [...] które dopuszczało możliwość nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] w [...]. Jakkolwiek to stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków nie było wiążące w procedurze planistycznej, jednakże odstąpienie od wynikającego z tego pisma (stanowiącego opinię do koncepcji nadbudowy kamienicy przy ulicy [...] w [...] w [...]) wniosku, który zakładał jednak możliwość nadbudowy wymagało uzasadnienia, które powinno wyjaśniać jakie to konkretne uwarunkowania uniemożliwiają nadbudowę kamienicy przy ul. [...] w [...] w [...]. Takie uzasadnienie jest tym bardziej konieczne, że z materiału fotograficznego przedstawionego przez skarżącego wydaje się wynikać, że kamienica przy ul. [...][...] jest elementem zabudowy o charakterze dysharmonicznym co do wysokości w stosunku do większej części zabudowy istniejącej przy tej samej ulicy, zaś Miejski Konserwator Zabytków we wskazanym piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. wskazał, że "wskazane zalecenia mają na celu zapewnienie należytej ochrony zabytkowemu obiektowi jakim jest kamienica przy ul. [...] w [...] w [...]" (por. k. 24 akt sprawy). W takich okolicznościach, zdaniem Sądu, stanowisko organu planistycznego nie prowadzi do konkluzji, aby w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] w [...] rozważano jakiekolwiek szczególne merytoryczne okoliczności, które mogłyby uzasadniać ochronę tego budynku poprzez całkowity zakaz jego rozbudowy. To z kolei stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] [...] w [...]. Z powyższych względów na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] [...] w [...].

Skargą kasacyjną Gmina Miejska Kraków zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm., dalej: k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w części tekstowej oraz graficznej w stosunku do działki nr [...] obręb [...] [...], mimo iż - nawet przy uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie faktycznie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu - w ocenie Sądu I instancji wyłącznie § 31 ust. 4 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 16 uchwały w zakresie ustanawiającym nakaz ochrony częściowej dla obiektu oznaczonego symbolem [...] w sposób istotny naruszał zasady sporządzania planu miejscowego; 

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których ustalenia planistyczne uchwały nr XCIV/2576/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w zakresie terenu oznaczonego symbolem MW/U.3 w części tekstowej i graficznej działki nr [...] obręb [...] [...], za wyjątkiem § 31 ust. 4 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 16, naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy Kodeks cywilny w powiązaniu z art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej Kraków dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym zapisów Studium oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego;

2. art. 7 pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej: u.o.z.) w zw. z art. art. 6 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi wystarczającej podstawy do ustalenia jej ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków stanowi wystarczającą podstawę do objęcia jej ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych a te zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była uchwała Rady Miasta Krakowa nr XCIV/2576/22 z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego"' dalej "Uchwała" lub "M.P.Z.P." w zakresie nieruchomości skarżącego nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...] w [...], która została włączona w obszar oznaczony symbolem WM/U.3 teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej pod zabudowę budynkami mieszkalnym wielorodzinnymi lub budynkami usługowymi, lub budynkiem mieszkalno-usługowym. Dom ten jako ujęty w gminnej ewidencji zabytków został w celu ochrony zabytków oznaczony na rysunku planu symbolem [...] (patrz § 10 ust. 2 pkt 16 planu -ujęty jako dom z 1922 r.). Zgodnie z §10 ust. 2 pkt 9 planu w celu opisania zakresu ochrony obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust.1 i 2 , używa się pojęć: 1) ochrona całkowita, 2) ochrona częściowa , 3) ochrona częściowa z możliwością nadbudowy. W § 31 ust. 4 planu ustalono, że obiekt [...] objęty jest ochroną częściową.

W ust. 11 § 10 planu wskazano, że w odniesieniu do obiektów objętych ochroną częściową, oprócz ustaleń z § 7 (gdzie określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania zabudowy dla całego planu) ustalono nakazy ochrony 1) istniejącej formy architektonicznej przez zachowanie :

a) wysokości górnej krawędzi elewacji,

b) kształtu dachu i kąta nachylenia połaci dachowych,

c) wysokość kalenicy.

Takie uregulowania M.P.Z.P. zdaniem skarżącego naruszają jego interes prawny uniemożliwiając mu dokonanie nadbudowy domu przy ul. [...] w [...] w [...], co do którego podjął już działania zmierzające do uzyskania stosowych pozwoleń w tym uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 10 grudnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-handlowo–usługowego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...] w [...]. W procesie inwestycyjnym skarżącego, Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK pozytywnie zaopiniowało pismem z 22 lutego 2021 r. koncepcję nadbudowy spornego budynku, na co powołano się przed Sądem pierwszej instancji. Stąd zakwestionowano uchwalone ograniczenia wobec ww. domu.

W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, iż uregulowania ww. planu oddziałują na prawo własności skarżącego, ograniczając możliwość nadbudowy kamienicy. Odnosząc się do argumentów gminy wskazujących na potrzebę ujęcia spornego domu w M.P.Z.P. Sąd wskazał, że ogólne uzgodnienie planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (bowiem ten nie nawiązał w żadnym stopniu do budynku przy ul .[...] w [...] w [...]) nie może zastępować rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do konkretnych obiektów. Jak zaznaczono milczące uzgodnienie wobec spornego budynku nie może stanowi samo w sobie wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności. W ocenie Sądu nie przedstawiono merytorycznego uzasadnienia - poza formalnym odwoływaniem się do ujęcia w ewidencji zabytków. Nadto wykazano, że nie rozważono jakichkolwiek szczególnych okoliczności, które mogły by uzasadniać ochronę tego budynku poprzez całkowity zakaz jego rozbudowy, co stanowi naruszenia władztwa planistycznego. W konsekwencji takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] obręb [...] [...].

Taki sposób rozstrzygnięcia, w ocenie NSA, co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, narusza art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w sposób opisany w kasacji

Zamieszczone w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie przyjmuje nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] obr. [...] [...] (nie wskazując jakiegokolwiek przepisu uchwały odnoszącego się do kwestionowanego naruszenia prawa) co sugeruje, iż wszystkie ustalenia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierza Wielkiego" dotyczące ww. działki nie obowiązują wobec niej.

Sentencja i uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie mogą zawierać sformułowań budzących wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Według art. 13 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy. Natomiast na podstawie art. 13 pkt 2 ww. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie, wyrokiem sądu administracyjnego, nieważności planu miejscowego w części oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje część unormowań planu miejscowego, zaś w zakresie wynikającym z wyroku, część unormowań jest wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyrok sądu administracyjnego jest, co do zasady, czynnością procesową, a więc czynnością z zakresu stosowania prawa, ale wyrok uwzględniający skargę na akt prawa miejscowego bezpośrednio wpływa na zakres powszechnego obowiązywania tego aktu normatywnego.

Postulat precyzji odnoszący się do treści wyroku wynika więc nie tylko z prawa stron do uzyskania jasnej wypowiedzi co do zgłoszonego żądania, które to prawo jest jednym z aspektów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego chodzi także o sprostanie konstytucyjnym wymogom pewności prawa oraz określoności przepisów prawa, które są przejawami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Wymóg precyzji orzeczenia sądu odnoszącego się do uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest tym bardziej pożądany, że plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 i art. 16 u.p.z.p.). Nadto, materia unormowań planu z samej istoty powoduje, że część tekstowa zawiera szereg przepisów prawnych regulujących status prawny terenów (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), przy czym uchwała zawiera ustalenia odnoszące się do całego terenu planu, jak i ustalenia odnoszące się do poszczególnych jednostek planistycznych. W odniesieniu do tych jednostek obowiązują zaś ustalenia zawarte w szeregu normach określających przeznaczenie i zagospodarowanie terenu.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części może dotyczyć poszczególnych ustaleń (norm tekstu planu lub określonych ustaleń przybierających formę graficzną). Częściowa ingerencja sądu może polegać także na pozbawieniu mocy wiążącej wszystkich ustaleń odnoszących się do określonego terenu objętego planem miejscowym. Są to kwestie uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy. Niezależnie od przyjętej w danej sprawie metody ingerencji, sąd administracyjny, podobnie jak organ nadzoru, co do zasady powinien wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które, w jego ocenie, zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/18).

Podkreślić warto, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego zawarte jest w sentencji, która ma formę pisemną (art. 138 p.p.s.a. i art. 1[...] § 1 p.p.s.a.). Uwaga ta ma znaczenie w niniejszej sprawie, w której stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w części, oparte zostało na kryterium terytorialnym, bez wskazania naruszonych przepisów tekstu M.P.Z.P.

Nie budzi wątpliwości sądu odwoławczego, że w ogólnie sformułowanej sentencji zaskarżonego wyroku, a to w jego uzasadnieniu skupiono się na rozważaniach dotyczących zakazu nadbudowy i rozbudowy budynku skarżącego przy ul. [...] w [...] w [...] na dz. nr [...]. Jednak takie "terytorialne" orzeczenie sądu, oznacza stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń M.P.Z.P. wobec tej działki, wpływa na status prawny określonego terenu (w tym przypadku działki nr [...]), poczynając od przeznaczenia terenu. Tym samym oznaczenie w ten sposób nieważności spornego planu nie precyzuje i nie określa relacji tego rozstrzygnięcia wyroku w odniesieniu do pozostających dotychczas w obrocie ustaleń Planu (niezakwestionowanych skargą) a dotyczących w szczególności tej działki, które nie zostały zakwestionowane. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Dlatego zarzuty kasacji podniesione w tym zakresie są usprawiedliwione.

Niezależnie od powyższej wadliwości zaskarżonego wyroku nie można także zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie kwestionują to stanowisko.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż ustalenia planu w myśl art. 6 ust.1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co z reguły prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich, a co za tym idzie, do naruszenia interesu prawnego właściciela, co nie jest równoznaczne z naruszeniem przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

W realiach tej sprawy, nie jest sporne, że nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze położonym w historycznym centrum Krakowa, który objęty jest planem obszaru Kazimierza Wielkiego i z samej swej istoty podlega szczególnej ochronie konserwatorskiej. Ponadto dom przy ul. [...] w [...] w [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, zatem ochrona konserwatorska tego obiektu odnosi się w szczególności do zachowania historycznego kształtu tego domu – bowiem tak został ujęty w ewidencji. Niezależnie od tego, co podnosił Sąd pierwszej instancji, że dom ten jest nieco mniejszej wysokości, jednak w zestawieniu z sąsiednimi budynkami stanowi pewną całość komponując się z istniejącym zagospodarowaniem ul. [...] w Krakowie, stanowiąc jak podniesiono to w kasacji namacalny nośnik historycznej zabudowy tej części Miasta Krakowa. Gmina Miejska Kraków ma prawo w ramach posiadanych ustawowo uprawnień do zachowania właśnie w takim kształcie architektonicznym przedmiotowego domu.

Wprowadzone ustalenia w zakresie domu skarżącego, zdaniem NSA, były wynikiem wyważenia interesów skarżącego jako właściciela (w tym wypadku współwłaściciela) oraz interesu publicznego przejawiającego się między innymi w ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków, której wymagania, zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 4 u.p.z.p. należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak zresztą jak i prawa własności, o którym mowa w art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, istota tego prawa, w rozumieniu art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji (zarzut nr II pkt 1 kasacji), nie została naruszona ustaleniami zaskarżonego planu w części kwestionowanej przez skarżącego. Wprowadzone ograniczenia odnoszą się jedynie do pewnej (choć niewątpliwie istotnej) części praw właścicielskich a mianowicie sfery korzystania z rzeczy polegającej w tym przypadku do możliwości nadbudowy istniejącego domu. Wypada jednak przypomnieć, iż zarówno w świetle zasad konstytucyjnych, wywodzonych z przepisów ustawy zasadniczej jak i art. 140 k.c. prawa podmiotowe właściciela nie mają charakteru absolutnego. W art. 140 k.c. jest mowa o granicach korzystania i rozporządzania rzeczą, które są wytyczone regulacjami ustawowymi, zasadami współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej rzeczy.

Przede wszystkim jednak ważne w realiach tego postępowania jest to, że w istocie walory historyczne czy architektoniczne spornego domu z 1922 r. przy ul. [...] w [...] w [...] warunkowały uznanie tegoż za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Bezsporne jest, że wpisany został do gminnej ewidencji zabytków. Ustawa przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Dla części dawnych obiektów, tak jak w przedmiotowej sprawie, wystarczająca jest bowiem ochrona konserwatorska poprzez ujęcie Gminnej Ewidencji Zabytków oraz zapisy w planie miejscowym. Niewątpliwie zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy o ochronie zabytków formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Zatem w myśl art. 7 ustawy o ochronie zabytków ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z ustawowych form ochrony zabytków obok wpisu do rejestru zabytków, uznania za pomnik historii bądź utworzenia parku kulturowego. Szczegółowe unormowania co do realizacji obowiązku uwzględniania w aktach planistycznych ochrony zabytków zawarte zostały w przepisach art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków gdzie w szczególności w art. 19 ust.3 przyjęto, że w planie, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Ponadto w art. 20 tej ustawy ustanowiono wymóg uzgadniania projektów planów miejscowych z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dokonywane przez organy gminy ustalenia w planie miejscowym służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego, mającego umocowanie ustawowe do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Przyjęte ustalenia M.P.Z.P. w odniesieniu do domu na nieruchomości nr [...] obręb [...] [...], co jest niesporne, wynikają z wytycznych konserwatorskich, bowiem w wielokrotnie uzgadnianych propozycjach dla tego planu, w efekcie Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił w procedurze planistycznej przyjęte rozwiązania końcowe w tym zawnioskowane w § 10 planu obiekty podlegające ochronie zabytków realizowanej w różnej formie. Nie można przyjmować, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odnosił się indywidualnie do spornego budynku to jest to milczące uzgodnienie (strona 18 uzasadnienia). Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków następuje w drodze oświadczenia tego organu, wyrażającego aprobatę, lub jej brak, dla treści planu (patrz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02, ONSA 2003, nr 3, poz. 85). Taką aprobatę dla spornego planu w tym budynku przy ul [...][...] na działce nr [...] (§ 10 ust.2 pkt 16 planu) w formie uzgodnienia wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków a więc organ zobowiązany do takiego uzgodnienia.

Należy w tym miejscu ustalić jaki charakter ma to uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. według stanu prawnego adekwatnego dla tego planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje kolejno szereg czynności, w tym uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Następnie wprowadza zmiany do projektu, wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Kompatybilny z ww. przepisem jest art. 20 u.o.z., zgodnie z którym projekty i zmiany planów miejscowych podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (art. 24 ust. 2).

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy odróżniają tryb opiniowania od uzgodnienia. Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. organ sporządzający plan miejscowy występował o uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i to kilkukrotnie za każdym razem uwzględniając te uwagi. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ planistyczny. Ustawodawca, rozróżniając organy opiniujące i organy uzgadniające projekt planu, przewiduje odmienne skutki prawne opinii oraz uzgodnienia. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Tym samym rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska Kraków, że organy były związane wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora uzgodnieniem (uzgodnieniami) (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1144/23, z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2825/22). Zatem przyjęta koncepcja zakazu nadbudowy dla domu położonego na działce nr [...] obręb [...] [...] uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wiązała przy uchwalaniu M.P.Z.P. Skutkiem uzgodnienia projektu planu jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Uzgodnienie projektu planu, czy jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem obowiązującego prawa na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej.

Natomiast uwagi Sądu pierwszej instancji czynione wobec uzyskanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dot. nadbudowy spornego budynku jak i koncepcji architektonicznej uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków nie mają wpływu na wyżej wyrażoną opinię.

Należy podkreślić, że legalność planu miejscowego nie jest oceniana przez pryzmat zgodności z indywidualnymi rozstrzygnięciami wydanymi przed uchwaleniem planu. Plan, jako akt prawa miejscowego, ustanawia normy generalne i abstrakcyjne dla obszaru nim objętego. W tej perspektywie nie ma znaczenia rozstrzygającego, jakie zamierzenie inwestycyjne skarżący wiązał z nieruchomością, w tym również poczynione w ramach tego postępowania administracyjnego, przed uchwaleniem planu, uzgodnienie z miejskim konserwatorem zabytków koncepcji architektonicznej nadbudowy spornego budynku – podobnie w wyroku NSA z 5 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2077/23

Usprawiedliwiony jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 7 pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. art. 6 ust. 1 u.p.z.p poprzez przyjęcie, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi wystarczającej podstawy do ustalenia jej ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłaby Sąd do uznania, że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków stanowi wystarczającą podstawę do objęcia jej ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął również, że Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając w planie ustalenia uniemożliwiające skarżącemu prowadzenie inwestycji w zakresie nadbudowy obiektu zabytkowego stanowiącego jego współwłasność.

Własność i wynikające z niego prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por.m.in. wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21). W tym wypadku organ nie naruszył władztwa planistycznego wyważając interes publiczny oraz interesy prywatne i wykazując się racjonalnością działań wobec obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków.

Z tych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie - akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum kasacji - nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie prawidłowości działań organu bierze z urzędu pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw kwestionowanego zachowania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając prawidłowość działania organu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II OSK 795/07). Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie to tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.), do których niewątpliwie należy przywołany w skardze kasacyjnej art. 233 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (vide wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2627/22; z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 638/21), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca przed Sądem pierwszej instancji. Przepis art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do objętych aktami administracyjnymi dokumentów, które podlegały bezpośredniej ocenie przez Sąd pierwszej instancji stosownie do treści przywołanego powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a., a które to dowody jako błędnie ocenione przywołał autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut.

Niemniej jednak uznano, jak wyjaśniono wyżej, iż przedstawione we wstępnej części tego uzasadnienia rozważania sprawiają, że należało uwzględnić kasację.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Dlatego też należało po uchyleniu zaskarżonego wyroku, oddalić skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. W realiach tej sprawy przyjęte ustalenia planistyczne dotyczące domu skarżącego generalnie nie naruszają powszechnie obowiązującego prawa, co wyżej wykazano, zaś wykonywanie władztwa planistycznego przez Gminę nie stanowiło nieuzasadnionej i nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Co się tyczy nadużycia władztwa planistycznego, to zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K11/94. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał kompleksowo i wyczerpująco kryteria, którymi należy się kierować przy ocenie, czy w określonym przypadku doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Te kryteria sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W realiach niniejszej sprawy odpowiedź na wszystkie trzy postawione pytania jest zdaniem NSA oczywiście pozytywna. Wykazano, że wspomniane cele przejawiające się miedzy innymi w ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków, której wymagania, zgodnie z art. 1 ust.2 pkt 4 u.p.z.p. należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły być osiągnięte w inny sposób, przez co omawiany zakaz nadbudowy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których został ustanowiony.

Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.