Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 220/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 220/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej spółka albo zobowiązana) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej SKO) z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Starosta Pabianicki (dalej Starosta albo organ egzekucyjny), działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.), nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 20.000 zł., wzywając jednocześnie do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] grudnia 2017 r., polegającego na wykonaniu rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "W. I", ustalając leśny kierunek rekultywacji. Organ egzekucyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia zmobilizuje zobowiązanego do wykonania zobowiązań wynikających z decyzji, mając przede wszystkim na celu usunięcie w pierwszej kolejności niewłaściwych odpadów, a następnie kontynuowania rekultywacji technicznej.

W terminie ustawowym zobowiązana spółka zaskarżyła postanowienie w całości, zarzucając mu niewspółmierność nałożonej grzywny, co do domniemanego czynu oraz nieudowodnienie zarzucanego czynu. Spółka jednocześnie wniosła odrębnym podaniem "o wstrzymanie procesu egzekucyjnego do momentu rozstrzygnięcia skargi".

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia SKO - przytaczając art. 119 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. - podniosło, że bezsporne jest, że zobowiązana spółka nie zakończyła we właściwym terminie I etapu rekultywacji (do 30 września 2017 r.). W ocenie Kolegium, nałożenie grzywny powinno zmobilizować zobowiązaną spółkę do zintensyfikowania działań w procesie rekultywacji. Bardziej nieopłacalne stanie się nieprowadzenie rekultywacji. Tym bardziej, że we wniosku do Marszałka Województwa Łódzkiego o wydanie decyzji w przedmiocie odzysku odpadów spółka wskazała, że zamierza prowadzić działalność w zakresie odzysku odpadów do końca 2019 r., a zatem nadal nie zakłada zintensyfikowania działań, aby uchronić się przed koniecznością uiszczenia grzywny. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy, w ocenie SKO, nie ma wątpliwości, że spółka nie wykorzystuje w pełni możliwości technicznych prowadzenia rekultywacji wyrobiska. Nie jest również powiedziane, że rekultywacja musi być prowadzona tylko przy użyciu odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, że do końca 2019 r. powinna zostać zakończona już rekultywacja biologiczna.

Na ostateczne postanowienie Kolegium skargę do sądu administracyjnego złożyła zobowiązana, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, z naruszeniem przepisu art. 119 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Na wstępie rozważań w uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że kontrolowane postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna. Opierając się na zawartości akt sprawy WSA przyjął, że nałożony na skarżącą spółkę obowiązek nie został wykonany, co potwierdzają ustalenia kontrolne znajdujące odzwierciedlenie w treści protokołu Starostwa Powiatowego w Pabianicach z [...] października 2018 r.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny.

Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Alternatywą jest wykonanie zastępcze, z tym że w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest zrealizowany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny WSA podniósł, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W świetle okoliczności sprawy, Sąd nie stwierdził w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie trafnie oceniły podniesione przez stronę argumenty jako nieusprawiedliwione, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 25 czerwca 2019 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, że na adekwatność nałożonej grzywny nie mają wpływu okoliczności faktyczne.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 106, 113 i 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób dokładny, tj. m.in. nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zeznań świadków, o których wnioskował skarżący przez wybiórcze ustosunkowanie się przez WSA tylko do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym dwóch podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał nie budził wątpliwości. Poza sporem pozostawało, że skarżąca kasacyjnie na mocy decyzji Starosty z [...] marca 2015 r., nr [...], została zobowiązana do wykonania rekultywacji terenu poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego (piasku) "W. I", położonego na działce o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...] P. w P. przy ul. Ż., pow. pabianicki, woj. łódzkie. We wskazanej decyzji ustalono leśny kierunek rekultywacji terenu. Zakończenie I etapu rekultywacji w postaci wypełnienia wyrobiska powinno było nastąpić do dnia 30 września 2017 r., a drugiego etapu w postaci prac agrotechnicznych oraz zalesienia do dnia 15 maja 2019 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że etap I nie został zakończony.

Przedstawione okoliczności stanowiły podstawę do wystawienia przez Starostę tytułu wykonawczego oraz zainicjowania postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia skarżącej kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 20.000 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z racji na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogły odnieść przywoływane tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej okoliczności natury faktycznej, łączące się z trudnościami w realizacji obowiązku. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe. Przejściowe trudności natury faktycznej nie mogą rzutować na dopuszczalność egzekucji, a ewentualnie na istnienie samego obowiązku, jeżeli istniałaby ku temu odpowiednia podstawa prawna, co w niniejszej sprawie nie zostało wszakże wykazane.

Z przedstawionych względów na uwzględnienie nie zasługiwał ani zarzut naruszenia art. 106, 113 i 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., ani art. 121 § 2 u.p.e.a. Raz jeszcze należy powtórzyć, że relewantnym dla oceny zgodności z prawem nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest stan faktyczny znajdujący się u podstaw nałożenia obowiązku, tylko okoliczność jego wykonania, a ponadto kwestie związane z samą legalnością wydania tego postanowienia. Sąd administracyjny, w ramach kontroli konkretnego przejawu działania albo zaniechania administracji, nie jest władny do przeprowadzania dowodu z zeznań świadków (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Samo natomiast wykazanie uprzątnięcia terenu wyrobiska bez doprowadzenia do całkowitego wykonania obowiązku nie ma wpływu na dalszą konieczność kontynuowania egzekucji, aż do pełnego osiągnięcia jej celu. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. nie miałoby wpływu na ocenę legalności postanowienia z [...] stycznia 2019 r. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2018 r. podano motywy, jakimi kierował się organ egzekucyjny orzekając o wysokości grzywny. Jej kwota została odniesiona do szacunkowych kosztów wykonania I etapu prac rekultywacyjnych, stanowiąc 8% tych kosztów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.