Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Związku Komunalnego Gmin do Spraw [...] w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia diet stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana.

Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin ds. [...] w C. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia diet (dalej: uchwała) określiło diety dla członków Zgromadzenia Związku, Komisji Rewizyjnej oraz Zarządu Związku.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł organ nadzoru - Wojewoda [...], podnosząc zarzut niezgodności uchwały z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej: u.s.g.).

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi, z powołaniem na art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgromadzenie Związku Komunalnego ustaliło, iż diety przysługują:

1/ członkom Zgromadzenia Związku i członkom Komisji Rewizyjnej w wysokości: 105 % wynagrodzenia minimalnego dla Przewodniczącego Zgromadzenia, za udział w jednym posiedzeniu Zgromadzenia Związku oraz 89 % wynagrodzenia minimalnego dla członków Zgromadzenia Związku i członków Komisji Rewizyjnej, za udział w jednym posiedzeniu Zgromadzenia lub Komisji (§ 2 ust. 1 uchwały);

2/ członkom Zarządu Związku w wysokości 176 % wynagrodzenia minimalnego dla Prezesa Zarządu Związku, 167% wynagrodzenia minimalnego dla Zastępcy Prezesa Zarządu Związku oraz 120% wynagrodzenia minimalnego dla pozostałych członków Zarządu Związku (§ 2 ust. 2 uchwały).

W dalszych przepisach uchwały zastrzeżono, że członkom Zarządu Związku nie nalicza się diet określonych w § 2 ust. 1 (§ 2 ust. 3), zaś za nieobecność na posiedzeniu Zarządu Związku potrąca się 20 % diety za jedno posiedzenie (§ 2 ust. 4). W przypadku braku posiedzenia Zarządu w danym miesiącu dieta nie przy sługuje (§ 2 ust 5).

W przepisie § 1 uchwały wskazano podstawę do ustalenia wysokości diet, którą stanowi miesięczne minimalne wynagrodzenie za pracę w rozumieniu ustawy z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W myśl art. 25 ust. 4 u.s.g., "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży". Maksymalną wysokość diety określa art. 25 ust. 6 u.s.g. Przy ustalaniu wysokości diet, zgodnie z brzmieniem ust. 8 tego artykułu, rady gmin powinny brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Wolą ustawodawcy było przyznanie radnym gminy uprawnienia do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach ustalonych przez radę gminy. Zatem diety, rozumiane jako rekompensata utraconych dochodów, przysługują jedynie radnym w gminie, w której uzyskali oni swój mandat na podstawie dokonanego przez mieszkańców gminy wyboru. Brak natomiast podstawy prawnej do ustalenia przez Zgromadzenie Związku Komunalnego Gmin do spraw [...] w C. wysokości diet dla członków Zarządu i Zgromadzenia Związku.

Wojewoda podkreśla, odmienną od gminy, pozycję związku międzygminnego, a w szczególności to, że nie realizuje on jednej z podstawowych zasad samorządu terytorialnego tj. zasady zagwarantowania społeczności prawa do bezpośredniego wyboru członków organów danej jednostki samorządu. Mieszkańcy gmin, które tworzą związek, nie mają żadnych uprawnień w zakresie ustalania składu jego organów. Związek uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej wyłącznie dlatego, że został przez same gminy wyposażony w określone zadania.

Zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Jednak, zdaniem organu nadzoru, przepis ten upoważnia organy związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, wynikających z zakresu działania związku. Stosownie do treści art. 69 ust. 1 i 2 ustawy zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie zadań przekazanych związkowi do wykonania przez gminy.

W skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 ustawy) oraz radny albo zastępcy wójta, o ile rada gminy uczestnika związku, na wniosek wójta, powierzy któremukolwiek z wymienionych reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku (art. 70 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust 2 u.s.g.). Zatem te same osoby (członkowie zgromadzenia) wchodzą w skład zarządu oraz zgromadzenia związku (poza wyjątkiem określonym w przepisie art. 73 ust. 3 u.s.g.).

Wobec tego w skład zarządu związku nie wchodzą radni, ale członkowie zgromadzenia związku. Członkostwo w zgromadzeniu związku powstaje z chwilą dokonania wyboru na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W stosunku do innych osób, reprezentujących gminę w zgromadzeniu związku, członkowstwo powstaje z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały.

Członkowie zgromadzenia oraz zarządu związku nie są więc radnymi w rozumieniu u.s.g. i nie z racji wykonywania mandatu radnego sprawują swoje funkcje w tych organach. Potwierdzają to postanowienia u.s.g., posługując się określeniem "członek zgromadzenia", a nie radny.

Wobec tego ustalenie w uchwale diet dla członków Zgromadzenia Związku, członków Komisji Rewizyjnej oraz członków Zarządu Związku, a więc dla osób nie będących radnymi, w sposób oczywisty narusza art. 25 ust. 4 u.s.g.

W części końcowej skargi Wojewoda przytacza szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym WSA w Gliwicach, które potwierdzają zajęte przez niego stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Związku Komunalnego Gmin ds. [...] w C. podnosi argumenty świadczące o zgodności z prawem uchwały.

W pierwszym rzędzie podkreśla, że uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku w sprawie ustalenia diet była w przeszłości tj. od daty powstania Związku (rok 1991) poprzedzona podobnymi aktami, również podjętymi w oparciu o powołane wyżej przepisy. Żadna z poprzednich uchwał nie była nigdy kwestionowana przez organ nadzoru.

Wskazuje na Statut Związku, który w § 10 ust. 2 stanowi jednoznacznie stanowi, iż członkom organów Związku przysługują diety ustalone uchwałą Zgromadzenia. Statut ten został uchwalony w trybie przewidzianym w ustawie i weryfikowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 roku w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Zarówno Wojewoda [...], jak i właściwy w sprawie Minister nie zgłosili żadnych uwag do Statutu, w tym do przepisu zawierającego delegację dla Zgromadzenia dotyczącą ustalania diet dla członków organów Związku.

Nie podziela zarzutu Wojewody dotyczącego braku możliwości zastosowania w sprawie art. 25 ust.4 u.s.g. Przepis ten jest adresowany nie do radnych gmin, a do rad jako organów stanowiących. Norma zawarta w art. 25 ust. 4 w powiązaniu z art.69 ust. 3 u.s.g. stwarza możliwość wyposażenia zgromadzenia związku w kompetencję do ustalenia diet dla członków organów związku. Przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., w którym mowa o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia przepisów dotyczących rad gmin, jest równoznaczny z możliwością stosowania do zgromadzenia wprost albo z pewnymi modyfikacjami przepisów dotyczących tych organów.

Podziela pogląd Wojewody, iż członkostwo w zgromadzeniu Związku jest ściśle powiązane z faktem wyboru na stanowiska wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a w przypadku innych osób z datą ich delegowania do Związku przez rady gmin. Jednakowoż powołane wyżej okoliczności nie uzasadniają twierdzenia o braku podstaw do stanowienia przez zgromadzenie o dietach.

Przywołuje stanowisko Wojewody [...], przedstawione w piśmie nr [...] z dnia 22 stycznia 2004 roku, kierowane do Klubu Radnych "A" Rady Gminy P. Gmina ta jest uczestnikiem Związku i z tego powodu wszyscy przedstawiciele gmin - uczestników byli zapoznani z treścią stanowiska organu nadzoru, który akceptował możliwość ustalania diet dla przedstawicieli tych gmin w Związku. Od czasu sporządzenia pisma stan prawny nie uległ zmianie, natomiast zmieniło się stanowisko organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin ds. [...] w C. w sprawie ustalenia diet (dalej: uchwała) dla członków Zgromadzenia Związku, Komisji Rewizyjnej Związku oraz członków Zarządu Związku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 294, dalej: u.s.g.).

W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Tak rozumiana zasada legalności odnosi się również do związków międzygminnych ze względu na ich publicznoprawny charakter.

W świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 tej ustawy na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym w niniejszej sprawie okazało się rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia. Skład orzekający podziela w tej kwestii pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2013 r. II OSK 2072/3 oraz z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych), w których stwierdzono, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. W wyrokach tym zaznaczono, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Spostrzeżenia te odnoszą się również do członków innych jego organów związku, w tym zarządu oraz komisji rewizyjnej). Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, iż zgromadzenie związku międzygminnego jest uprawnione do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego oraz innych jego organów.

Z tych względów za niezasadne należy uznać twierdzenia Prezesa Zarządu Związku Komunalnego Gmin ds. [...] w C., zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby powołane przepisy mogły stanowić podstawę do ustalenia przez Zgromadzenie Związku wysokości diet dla członków Zgromadzenia Związku, Komisji Rewizyjnej oraz członków Zarządu Związku. Z tych względów nie zasługują na aprobatę także pozostałe argumenty podnoszone w tym piśmie procesowym.

W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na fakt, że od podjęcia poddanej kontroli uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął rok, a tym samym mając na uwadze treść art. 96 ust. 1 i 2 u.s.g. można orzec jedynie o jej niezgodności z prawem.

W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.