Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB") przeprowadził kontrolę stanu technicznego murowanego ogrodzenia cmentarza stanowiącego własność "B" w Z. , położonego na działkach nr 1. i 2. przy ul. [...] w Z., którego walory historyczne są chronione miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Z. nr [...]

Pismem z dnia [...] r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia, o czym zawiadomił strony postępowania oraz pouczył o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wniesienia uwag, w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma.

W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą "B" w Z. (dalej: "Parafia") i "A" S.A z siedzibą w B. (w skrócie: "Spółka") wykonać remont części murowanego ogrodzenia cmentarza przy ul. [...] w Z., poprzez uzupełnienie ubytków cegieł i spoin, zabezpieczenie korony muru przed czynnikami zewnętrznymi oraz jego ścian przed przewróceniem, w terminie 12 miesięcy licząc od dnia ostateczności tejże decyzji.

W wyniku wniesienia odwołań przez Parafię i Spółkę oraz ich rozpatrzenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "p.b."), uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia na czyjej działce został posadowiony wymagający remontu fragment ogrodzenia, czy na działce nr 1. stanowiącej własność Parafii, czy nr 2. stanowiącej własność Spółki, czy też na obydwu tych działkach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał Parafii i Spółce wykonać remont części murowanego ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż zachodniej granicy cmentarza przy ul. [...] w Z., poprzez uzupełnienie ubytków cegieł i spoin oraz zabezpieczenie korony muru przed czynnikami zewnętrznymi, w terminie 12 miesięcy licząc od dnia ostateczności tejże decyzji. W rozstrzygnięciu tym przyjął, że zachodnia część ogrodzenia cmentarza znajduje się na działce nr 3., która zgodnie z zapisem księgi wieczystej nr [...] od 2003 r. stanowi własność Spółki. Niemniej ogrodzenie jako całość zostało wykonane w pierwotnym założeniu jako ogrodzenie cmentarza, będącego od [...] r. we władaniu Parafii. Obecnie stanowi również mur ogrodzenia dla terenu ogródków działkowych urządzonych przez Spółkę. Rozdziela więc dwie różne funkcje zagospodarowania terenów, czyli cmentarza od terenów rekreacyjnych. Stan techniczny zachodniej części ogrodzenia cmentarza jest nieodpowiedni i może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Tym bardziej, że w bezpośrednim sąsiedztwie odchylonego od pionu muru o znacznej wysokości z obluzowanymi elementami zwieńczenia urządzone są grządki użytkowanych ogródków działkowych. Zatem spełnione są przesłanki wskazujące na konieczność wydania decyzji i nakaz wykonania remontu ogrodzenia w określonym zakresie, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Natomiast rozbiórka tej części ogrodzenia spowodowałaby dysfunkcyjność korzystania z działek rekreacyjnych, poprzez ich połączenie z cmentarzem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Parafia i Spółka.

ŚWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 p.b., uchylił decyzję PINB w całości oraz nakazał wyłącznie Spółce, wykonać remont murowanego ogrodzenia cmentarza przy ul. [...] w Z. - część zachodnia, położonego na działce nr 3., stanowiącej jej własność, w terminie 12 miesięcy, licząc od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywiódł, że PINB błędnie uznał, że ogrodzenie nie pełni wyłącznie funkcji ogradzającej, ale jest jednym z wielu samodzielnych składników zespołu cmentarnego, które z uwagi na walory historyczne powinny być zachowane. Tym samym nie można go zaliczyć do kategorii urządzeń budowlanych stanowiących część określonego obiektu budowlanego, ponieważ nie można przypisać go do konkretnego obiektu (por. art. 3 pkt 3 i 9 p.b.). Jest niezależną budowlą otaczającą teren, na którym zlokalizowane są historyczne pomniki nagrobkowe, czy też kaplica cmentarna objęta ochroną konserwatorską. Tymczasem art. 5 pkt 2 p.b., w powiązaniu z art. 61 p.b., nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności: w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (pkt 7 - ochrona obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską). Jednocześnie art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej: "k.c.") definiuje elementy składowe gruntu z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach k.c.. Tak więc, do części składowych gruntu należą szczególności budynki i inne urządzenia stale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Definicja ta jest zbieżna z orzecznictwem odnoszącym się do p.b., wskazującym na możliwość zabudowy własnej działki. Niemniej art. 154 k.c. wskazuje, że domniemywa się, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, które znajdują się na granicy gruntów sąsiednich, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólne koszty ich utrzymania. Zatem zgodnie z regulacjami zawartymi w k.c. bez względu na to, kto wykonał ogrodzenie, sąsiadom przysługuje prawo do wspólnego użytkowania murów i płotów znajdujących się na granicy gruntów sąsiadujących. Zdaniem ŚWINB, część ogrodzenia, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, stoi na granicy działek (bez możliwości w aktualnym stanie dokładnego wskazania jej przebiegu) i rozdziela funkcję cmentarza od terenów rekreacyjnych urządzonych przez Spółkę na potrzeby ogródków działkowych. Rozbiórka tego ogrodzenia niewątpliwie związanego funkcjonalnie z cmentarzem, spowodowałaby uciążliwości związane z korzystaniem z działek rekreacyjnych. Zatem trudno uznać za słuszną argumentację Spółki o wyłącznym korzystaniu z tego urządzenia budowlanego przez właściciela gruntu, na którym urządzony jest cmentarz. Spółka, jako właściciel działki nr 3. wynajmuje teren własnej nieruchomości na cele rekreacyjne dzierżawcom ogródków działkowych. Dzierżawiony teren ogródków w pozostałej części również jest wygrodzony. Dlatego mur znajdujący się w granicy z cmentarzem stanowi jednocześnie ogrodzenie terenu ogródków działkowych i nie ma znaczenia, że znajdował się tam przed urządzeniem terenów rekreacyjnych. Ustanowione prawo do wspólnego korzystania z ogrodzenia nie oznacza, że obie strony są współwłaścicielami ogrodzenia. Ogrodzenie w granicy nie jest częścią składową gruntu określoną w art. 48 k.c., ale jest związane z faktyczną granicą między sąsiadującymi gruntami, a warunki ponoszenia kosztów jego utrzymania zostały jednoznacznie określone przepisami 154 k.c. Z uregulowań zawartych w art. 61 p.b. wynika, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. nakłada się wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2017 roku sygn. akt VII SA/Wa 78/17). PINB natomiast błędnie nałożył nakaz wykonania zobowiązania na Parafię, ponieważ nie byłaby w stanie wykonać remontu przedmiotowego ogrodzenia, z uwagi na to, że obiekt znajduje się na terenie do niej nie należącym. ŚWINB akcentował, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania sporów sąsiedzkich, roszczeń odszkodowawczych czy regresowych w ramach prawa cywilnego oraz prawa karnego, ale mają obowiązek kontrolować przestrzeganie i stosowanie przepisów p.b.

Spółka, w skardze z dnia 1 kwietnia 2021 r., zarzuciła opisanej powyżej decyzji: naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czyli wznowienia znaków granicznych, z których wynika, że żadna część ogrodzenia cmentarza nie znajduje się na działce nr 3., należącej do Spółki; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 w związku z art. 47 §1 k.c. i art. 61 p.b. przez wadliwe nałożenie obowiązku remontu części składowej nieruchomości gruntowej zabudowanej (ogrodzenia cmentarza); naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-8 i art. 84 §1 k.p.a. przez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego geodety pomimo wątpliwości co do położenia ogrodzenia i braku jednoznacznego ustalenia, kto jest właścicielem urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej jej remont murowanego ogrodzenia cmentarza, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W załączeniu do skargi przedłożyła protokół wznowienia znaków granicznych z dnia [...] r., sporządzony na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wywiodła, że właścicielem cmentarza jest Parafia i na jej działce nr 1. została posadowiona jego główna (większa) część wraz z ogrodzeniem. Stąd też niezależnie od tego, czy fragment ogrodzenia położony jest na cudzej nieruchomości, to Parafia powinna ponieść koszty jego remontu a nie Spółka.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji własnej i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja ŚWINB z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nakazująca wyłącznie Spółce, wykonać remont murowanego ogrodzenia cmentarza przy ul. [...] w Z. - część zachodnia, położonego na działce nr 3., stanowiącej jej własność, w terminie 12 miesięcy, licząc od dnia otrzymania decyzji.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, bowiem na właścicielu i zarządcy obiektu, spoczywa obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W odniesieniu do podmiotu niewykonującego w sposób należyty obowiązków wynikających z powyższych przepisów, organ może zastosować regulacje przewidziane w art. 66, art. 67 czy art. 69 p.b.

Spółka nie kwestionuje złego stanu technicznego obiektu budowlanego, jaki jest mur okalający cmentarz od strony zachodniej (por. protokół z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną). Co do zasady nie kwestionuje także obowiązków wynikających z wyżej przytoczonych przepisów p.b.

Kwestią sporną stała się sprawa umiejscowienia muru cmentarnego na działce ewidencyjnej nr 3., stanowiącej własność skarżącej Spółki. W tym zakresie, po wydaniu decyzji kasacyjnej ŚWINB z dnia [...] r., przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku ustalono, że przedmiotowa część ogrodzenia cmentarnego (od strony zachodniej) znajduje się w całości na działce o numerze 3., należącej do Spółki, dlatego to ona posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego powodu ŚWINB zobowiązany był wydać nakaz wykonania określonych czynności na Spółkę, jako podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 66 p.b.). Powyższe nie zmienia jednakże faktu, iż strony postępowania administracyjnego mogą korzystać z praw wynikających z przepisów k.c. i dochodzić swoich praw w postępowaniach przed sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b., w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma tzw. związany charakter. PINB słusznie zwrócił uwagę, że wobec obiektów wpisanych do rejestrów zabytków, a takim obiektem jest przedmiotowe ogrodzenie muru cmentarnego, organy nadzoru budowlanego mają ograniczony zakres korzystania z przepisu art. 66 p.b., dlatego odstąpiono od nakazu uzupełnienia rozebranych przęseł muru oraz wykonania rozbiórki uszkodzonych, jak też niezdatnych do pełnienia swych funkcji. Organy (PINB i ŚWINB) przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie, brak było zatem podstaw do przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, czy też powoływania biegłego.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] r. i w toku postępowania administracyjnego nie wykazano wznowienia znaków granicznych, co stwierdzono już w uzasadnieniu decyzji PINB (str. 2) oraz ŚWINB (str. 4, 7 i 8, por. mapa zasadnicza Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz powiększona mapa zasadnicza w wersji cyfrowej). Materiał dowodowy, którym dysponował ŚWINB był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy opisany we wcześniejszej części uzasadnienia, został prawidłowo ustalony i oceniony przez ŚWINB, jako organ odwoławczy (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, w tym powołanych w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Konsekwencją przyjęcia prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i poczynienia ustaleń faktycznych odpowiadających dyspozycji przepisów p.b. oraz dokonanej ich prawnej subsumcji jest zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu ŚWINB w odpowiedni sposób przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz należycie odniósł do zarzutów podniesionych w odwołaniu złożonym przez Spółkę. Jak również ŚWINB należycie umotywował własne stanowisko, dopełniając wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co umożliwiło kontrolę zaskarżonej decyzji.

Na marginesie przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 i 284 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.g.k.") informacje dotyczące gruntów obejmują informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2802/19 zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Z kolei, jak to wynika z art. 22 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz z § 44-49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz. U z 2019 r. poz. 393), do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli i jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy m.in. danych, o jakich mowa w art. 20 p.g.k.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.