Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 185/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 185/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Główny Policji stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji cofającej pozwolenie na posiadanie broni myśliwskiej zostało wniesione po terminie.

Organ zwrócił uwagę, że pierwsze awizowanie przesyłki skierowanej do skarżącego zawierającej ww. decyzję nastąpiło 2 października 2015 r. Kolejnego awizowania operator pocztowy dokonał w dnia 12 października 2015 r. Przesyłka do nadawcy została zwrócona w dniu 19 października 2015 r. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ wskazując na treść art. 44 K.p.a. wyjaśnił, że czternastodniowy termin przechowywania przesyłki przez operatora pocztowego upłynął w dniu 16 października 2015 r. W tych warunkach doszło do doręczenia zastępczego, co pozwala przyjąć, że termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu w dniu 30 października 2015 r. Skarżący zaś nadał odwołanie 17 listopada 2015 r.

Z powyższego wynika, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Nie zawierało ono również wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast kolejne (informacyjne) doręczenie stronie przedmiotowej decyzji w dniu 4 listopada 2015 r. nie ma wpływu na powyższe ustalenia bowiem nie zmienia faktu, że decyzję organu I instancji należy uznać za doręczoną z dnia 16 października 2015 r.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 44 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do doręczenia zastępczego (fikcji prawnej doręczenia) w sytuacji, w której na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny.

- błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść orzeczenia przez przyjęcie, że kolejne doręczenie decyzji miało charakter informacyjny, podczas gdy z materiału dowodowego płynie wniosek przeciwny, a to, że doręczenie dnia 4 listopada 2015 r., było pierwszym skutecznym doręczeniem decyzji w sprawie;

- art. 112 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. przez błędne pouczenie w decyzji doręczonej w dnia 4 listopada 2015 r. co do prawa odwołania, gdy strona zastosowała się do pouczenia i wniosła odwołanie od doręczonej jej decyzji – nie może wywoływać dla niej ujemnych skutków prawnych;

Powyższe naruszenia doprowadziły w swej konsekwencji do naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty prawne i faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 185/16, oddalając skargę, powołał się na treść art. 44 § 1, 2 i 4 K.p.a. i wyjaśnił na czym polega instytucja doręczenia zastępczego. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, wobec braku możliwości doręczenia przesyłki adresatowi, listonosz pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu jej w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 2 października 2015 r., a powtórne awizo zostało złożone w dniu 12 października 2015 r. W tej sytuacji 14-dniowy termin do jej odbioru upłynął, jak zasadnie skonstatował organ, w dniu 16 października 2015 r., co zdecydowało, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu. Termin ten upłynął bowiem w dniu 30 października 2015 r., natomiast odwołanie wniesiono w dniu 17 listopada 2015 r. W tej sytuacji fikcja doręczenia jest prawnie skuteczna, to znaczy pociągająca za sobą wszelkie skutki doręczenia, w tym także skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejne doręczenie skarżącemu przedmiotowej decyzji w dniu 4 listopada 2015 r. nie ma na powyższe ustalenia wpływu, bowiem nie zmienia faktu, że decyzję organu I instancji należy uznać za doręczoną z dniem 16 października 2015 r. W sytuacji gdy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze, ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania, bowiem przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można z ponownym doręczeniem decyzji wiązać odrębnych skutków prawnych, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości do wniesienia odwołania. Z tych więc przyczyn odmienne stanowisko w tej kwestii strony skarżącej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

W kontekście powyższego, Sąd uznał, że organ nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że strona, która uchybi terminowi do wniesienia środka odwoławczego może, gdy uważa, że nastąpiło bez jej winy, wnosić o jego przywrócenie. Skarżący jednak z możliwości takiej nie skorzystał i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym organ wobec braku wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu, zobowiązany był w ramach wstępnej kontroli dopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej "p.u.s.a", w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 40 § 1, art. 44, art. 129 § 2, art. 134 oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. przez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może doręczyć decyzję stronie jedynie w celach informacyjnych, a doręczenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, przyjęcie, że odwołanie strony od decyzji, która została doręczona stronie ponownie według zachowanego terminu jest niedopuszczalne z mocy ustawy, przyjęcie, że doszło do doręczenia zastępczego (fikcji prawnej doręczenia) w sytuacji w której na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny;

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że uchybienie treści art. 40 § 1 w zw. z art. 44 K.p.a. nie mogło mieć jakikolwiek wpływu na wynik sprawy, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji;

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że pouczenie co do prawa odwołania zawarte w doręczonej w dniu 4 listopada 2015 r. stosownie do z art. 107 w zw. z art. 112 i art. 127 K.p.a. – nie wywołuje wobec strony skutków prawnych nawet przy hipotetycznie błędnym jej pouczeniu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny prawnej w indywidualnej sprawie tylko ocenę ogólną kwestii doręczenia pism, przez co uzasadnienie sądu nie posiada waloru rzetelności oraz oceny stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podnoszona przez skarżącego okoliczność zawarcia pouczenia o środku zaskarżenia od decyzji o cofnięciu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej przy drugim doręczeniu tej decyzji skarżącemu nie stanowi podstawy do podważenia skuteczności dokonanego już wcześniej pierwszego doręczenia tej decyzji skarżącemu przez organ administracyjny.

Powyższa ocena wynika z tego, że przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji administracyjnej tym samym podmiotom, co oznacza, że taka praktyka organu administracyjnego jest błędna, a tym samym nie może wywoływać skutków prawnych doręczenia, o jakich mowa w art. 39-48 K.p.a. Tego rodzaju wada postępowania, jakkolwiek może dawać podstawę do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. i wnikającej z tego przepisu zasady prowadzenia postępowania przez organ administracyjny w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jednak nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej w tej sprawie oceny, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu. Ewentualnie może stanowić podstawę dla oceny terminowość, ale wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie należy wskazać, że podnoszona w niniejszej sprawie okoliczność zawarcia pouczenia przy drugim doręczeniu decyzji nie stanowi o zaistnieniu przeszkody do terminowego wniesienia odwołania, ponieważ w ogólności przeszkoda do wniesienia odwołania musi zasadniczo istnieć w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, a więc tego rodzaju przeszkoda może powstać przed biegiem terminu lub w jego trakcie. W tej zaś sprawie, jak niewadliwie oceniono, skutek doręczenia decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną myśliwską nastąpił w dniu 16 października 2015 r. i to od tej daty przysługiwał skarżącemu 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a więc do dnia 30 października 2015 r. Drugie doręczenie decyzji skarżącemu nastąpiło w dniu 4 listopada 2015 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto w okolicznościach tej sprawy skarżący nie podważył skuteczności pierwszego doręczenia decyzji, które nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, o jakim mowa w art. 44 K.p.a. Nie przedstawiono żadnego dowodu na wadliwość doręczenia zastępczego. W tym miejscu należy wskazać, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 K.p.a., tj. w trybie doręczenia zastępczego. Należy mieć na względzie, że ten rodzaj doręczenia skutek doręczenia wiąże z domniemaniem prawnym (art. 44 § 4 K.p.a.), co jednak wymaga dopełnienia ściśle określonych czynności przez podmiot doręczający. Jest to wymóg dwukrotnej awizacji przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że przesyłka była awizowana w dniu 2 października 2015 r., co spełnia wymóg z art. 44 § 2 K.p.a.; zaś w dniu 12 października 2015 r. nastąpiło powtórne awizowanie tej przesyłki stosownie do art. 44 § 3 K.p.a. Istniały tym samym podstawy do zastosowania przez organ art. 44 § 4 K.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 40 § 1, art. 44, art. 129 § 2, art. 134 oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.; art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą odwołanie wniesione 17 listopada 2015 r. organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 134 K.p.a., uznał jako wniesione po terminie. Nie można w tym zakresie doszukać się naruszenia wad konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.