Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2022 roku numer [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. U. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D. U. od decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] odmawiającej wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej na części działki nr ewid. [...] i działki [...], położonych w obrębie C.-O. przewidzianych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022r. D. U. złożył wniosek o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na działkach oznaczonych nr geod. [...] i [...] położonych w obrębie C.-O., gm. C. w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Do wniosku dołączono wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. oraz projekt zagospodarowania terenu. Organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, podpisy projektantów na projekcie zagospodarowania terenu oraz wskazanie we wniosku prawidłowej powierzchni do wyłączenia z produkcji rolniczej zgodnej z projektem zagospodarowania terenu (wyłączenie dotyczyło gruntów klasy Rllla, Rlllb, Br-RIllb w znajdujących się w oznaczonym zakresie opracowania ABCD).

W dniu 19 sierpnia 2022 r. inwestor przedłożył opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, projekt zagospodarowania terenu z podpisami projektantów oraz wyjaśnił, iż wnosi o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jedynie w oznaczonym zakresie l-VI, natomiast pozostała część nieruchomości będzie użytkowana tak jak dotychczas. Zaznaczył, iż oznaczenie ABCD dotyczyło określenia granic nieruchomości, której jest właścicielem. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ponownie wezwał inwestora do skorygowania wniosku o prawidłową powierzchnię do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, zgodną z załączonym projektem zagospodarowania terenu (znajdującego się w zakresie opracowania oznaczonego ABCD). Dnia 31 sierpnia 2022 r. wnioskodawca wyjaśnił ponownie, że wnosi o wyłączenie z produkcji rolnej części nieruchomości oznaczonej l-ll-lll-IV-V-VI.

Organ I instancji cytując treść załącznika 1 pkt 13 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390) podkreślił, że kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. Zaakcentował także, że nie bez znaczenia pozostają także ustalenia MPZP, który w przedmiotowej sprawie przeznacza cały teren pod budownictwo mieszkaniowe, wprost przewidując, że przedmiotowa działka będzie służyć budownictwu mieszkaniowemu. Zdaniem organu I instancji stanowisko przedstawione przez inwestora, który wskazuje jedynie część nieruchomości w oznaczonym zakresie l-VI do wyłączenia z produkcji jest nieprawidłowe i zawężające problem w sposób nieuprawniony, jakiekolwiek inne wykorzystanie pozostałej części terenu jest sprzeczne z przeznaczeniem działki w MPZP i nie może być traktowane jako produkcja rolnicza. Rozporządzenie wszakże wprost wskazuje, że warzywnik także stanowi teren mieszkalny w powyższych okolicznościach. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w piśmie z dnia 31.08.2022 r. organ I instancji stwierdził, iż zamierzony sposób użytkowania przedmiotowych gruntów jest kontynuacją wcześniej prowadzonego sposobu rolniczego ich wykorzystania. Rozpoczęcie jednak innego niż rolniczy sposób użytkowania działek przerywa wcześniejszą kontynuację o której mowa.

Mając powyższe na uwadze, Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2022 r. odmówił wyłączenia z produkcji rolnej wnioskowanej części.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. U. podtrzymując swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że pozostała część nieruchomości użytkowana będzie jako łąka, czyli jak dotychczas. Natomiast plan miejscowy nie wyklucza prowadzenia produkcji rolniczej na działkach, na których w dniu wejścia planu miejscowego produkcja rolnicza była prowadzona. Zaakcentował również, że wskazywane rozporządzenie nie wyklucza takie rozwiązania, gdyż pozostała część nieruchomości wykorzystywana jest do innego celu (łąka), który uzasadnia zaliczenie jej do innej grupy użytków gruntowych niż mieszkaniowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) oraz przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 t.j.). W tym zakresie organ przytoczył treść tych przepisów i jednoczenie podkreślił, że z przepisów wykonawczych do ustawy o Prawie geodezyjnym i kartograficznym - Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w załączniku nr 1 określono zasady zaliczania terenów do poszczególnych gruntów, w tym przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych (pkt 16 ust. 2). Zasady zaś ustalania konturów mieszkaniowych zostały określone w cyt. Rozporządzeniu pkt 13 załącznika nr 1, gdzie wskazano, że do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B, zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte pod budynki mieszkalne (...) i położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków rolnych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Organ II instancji podkreślił, że proces przygotowania i realizacji inwestycji mający na celu ograniczenie w przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze przebiega w dwu etapach. Po pierwsze na przeznaczeniu gruntów, a po drugie na wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek [...] i [...] położonych w obrębie C.-O. zostało określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy plan ten został zatwierdzony uchwałą nr VIII/42/07 Rady Gminy Czyżew -Osada z dnia 27 czerwca 2007 r. Przedmiotowe działki leżą na obszarze określonym symbolem B11MN i przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tym etapie obszar objęty tym planem uzyskał już zgodę na przeznaczenie i jest ona obowiązująca, a plan zagospodarowania działki i opis nie mogą zmienić tego przeznaczenia. W ocenie organu II instancji, dostarczony opis zagospodarowania przedmiotowej działki jest zatem sprzeczny z cyt. uchwałą określającą inne przeznaczenie części terenu, niż opisane w opisie planu zagospodarowania przedmiotowej działki ("I-VI teren przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej (748m2)". Ponadto określenie pozostałej powierzchni działki, jako terenu "biologicznie czynnego", nie jest tożsame z pojęciem "użytku rolnego". Zgodnie bowiem z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Natomiast sposób zaliczania terenów do gruntów rolnych w gospodarstwach rolnych określa załącznik nr 1 do cyt. rozporządzenia i zalicza się do nich grunty orne, sady, pastwiska i łąki trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, grunty pod stawami i rowami oraz nieużytki.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że obszar powierzchni zabudowy projektowanego budynku, schodów, tarasów i placów utwardzonych nie jest tożsamy z projektowaną do wyłączenia powierzchnią gruntów z produkcji rolnej. Projektowaną powierzchnię do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej należy określić stosując zasady określone w cytowanym załączniku nr 1 do rozporządzenia dotyczącego określenia konturów terenów mieszkaniowych. Z zestawienia i porównania powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że skoro cały obszar przedmiotowej działki został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego to cały obszar działki podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej. Przepisy przewidują również sytuację gdyby tylko część działki była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe i wtedy zmiana użytku dotyczyłaby tylko części powierzchni działki, ale taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów i określeniu zasad wyłączenia (np. zdjęcia warstwy próchnicznej) dotychczasowy użytek zostanie zaliczony, na tym etapie do "terenów zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy" - oznaczonych symbolem – Bp, co będzie skutkowało sporządzeniem wykazu zmian gruntowych, który będzie po rozpoczęciu budowy inwestycji, podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Następnie po zakończeniu budowy, zostanie sporządzona inwentaryzacja i oddanie budynku do użytkowania, a potem zostanie sporządzony ostateczny wykaz zmian gruntowych. Powierzchnia wyłączona z produkcji zostanie zaliczona do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem - B i taka zmiana zostanie ostatecznie wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł D. U. zarzucając jej naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) błędnej wykładni art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409, dalej: "ustawa o ochronie gruntów") polegającej na przyjęciu przez organ, że skarżący - za pośrednictwem projektu zagospodarowania terenu i dołączonego do niego opisu - zamierza zmienić sposób użytkowania całego gruntu rolnego z rolniczego na nierolniczy, co doprowadziło organ do uznania, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji powinno obejmować całą powierzchnię działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], a w konsekwencji - zdaniem skarżącego - spowodowało nieuprawnione utrzymanie decyzji organu I instancji,

b) błędnej wykładni Lp. 16 w zw. z Lp. 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 i 1781) polegającej na uznaniu przez organ II instancji, że część powierzchni gruntów rolnych niewskazana w projekcie zagospodarowania terenu jako projektowana do wyłączenia z produkcji została określona przez skarżącego niezgodnie z przepisami Rozporządzenia, co doprowadziło organ do przyjęcia, że powierzchnia ta powinna zostać zakwalifikowana przez skarżącego jako grunt rolny wymagający wyłączenia z produkcji, a w konsekwencji - zdaniem skarżącego - spowodowało nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ II instancji powodów, dla których organ ten przyjął, że "(...) obszar powierzchni zabudowy projektowanego budynku, schodów, tarasów i placów utwardzonych nie jest tożsamy z projektowaną do wyłączenia powierzchnią gruntów z produkcji rolnej.

Na tej podstawie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wysokomazowieckiego odmawiającą wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w części działki nr ewid. [...] i działki [...], położonych w obrębie C.-O., przewidzianych pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 dalej u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Jak wynika z art. 1 ustawy, jej celem jest uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l., zawierający definicję pojęcia "grunt rolny" stanowi, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona ta polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Realizując tak rozumianą ochronę gruntów rolnych, ustawodawca ściśle określił sytuacje, w których jest dopuszczalna możliwość użytkowania gruntów rolnych w sposób inny niż rolny. Dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania gruntów rolnych została zatem precyzyjnie zdefiniowana na potrzeby ustawy.

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni 748m2 oznaczonej numerami od I do VI, z powierzchni ogólnej działek 1508m2 oznaczonej literami a-b-c-d-e-a. Wniosek został uzupełniony poprzez złożenie projektu i opisu zagospodarowania działki. Z opisu wynikało, że pow. 748m2 będzie "przeznaczona do wyłączenia z produkcji rolnej", a pozostała powierzchnia, pozostanie, jako teren "zieleni biologicznie czynnej". Organ I instancji rozpatrując sprawę uznał, że wyłączeniu z produkcji rolniczej powinny ulec cale działki, bowiem całe działki zostały przeznaczone w MPZP pod budownictwo mieszkaniowe i wydał zaskarżoną decyzję odmawiającą wyłączenie części działek z produkcji rolniczej. Jest to w zasadzie jedyna okoliczność sporna w sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że o tym, czy dany grunt jest gruntem rolnym, przesądza cytowany wyżej art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazujący na dane zawarte w ewidencji gruntów, nie zaś informacje wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji działka o numerze ewidencyjnym [...] w części oznaczona została symbolem BrRIIIb- grunty rolne zabudowane (0,0163 ha), a w części symbolem RIIIa – grunty rolne (0,0898), natomiast działkę o numerze ewidencyjnym [...] oznaczono symbolem RIIIa i RIIIb grunty orne, co powoduje, że - na podstawie § 9 ust. 1 lit. a i e rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, dalej rozporządzenie) - zaliczają się one do użytków rolnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle natomiast art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast zgodnie z ust.1 a, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. W ust.1 b wskazano, że wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4).

Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, proces przygotowania i realizacji inwestycji mający na celu ograniczenie w przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze przebiega w dwu etapach. Po pierwsze na przeznaczeniu gruntów (art. 7 ustawy), a po drugie na wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej (w tym zakresie wydawana jest decyzja). W przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek [...] i [...] położonych w obrębie C.-O. zostało określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy plan ten został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Czyżew -.Osada nr VIII/42/07 z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miejscowości Czyżew – Osada oraz części obszarów przyległych miejscowości: Czyżew – Stacja, Czyżew – Siedliska, Czyżew – Ruś Wieś, Czyżew – Złote Jabłko, Czyżew – Chrapki, Czyżew – Sutki, Ołdaki – Magna Brok (Dz.U. Woj.Pod. z 2007 r. nr 206, poz. 2093, dalej "miejscowy plan"). Przedmiotowe działki leżą na obszarze określonym symbolem B11MN i przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tym etapie obszar objęty tym planem uzyskał już zatem zgodę na zmianę przeznaczenie i jest ona obowiązująca.

Powyższe skutkowało decyzją odmowną dotyczącą wyłączenia z produkcji rolnej jedynie części tych działek. Organy uznały, że plan zagospodarowania działki i opis nie może zmienić tego przeznaczenia, zaś dostarczony opis zagospodarowania przedmiotowej działki jest sprzeczny z uchwałą określając inne przeznaczenie części terenu, niż opisane w opisie planu zagospodarowania przedmiotowej działki ("I-VI teren przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej (748m2)".

Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu - nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Podkreślić należy, że przepisy cytowanego przez organy obu instancji rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w którym określono zasady zaliczania terenów do poszczególnych użytków gruntowych, a także ustawa z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2021 r. poz. 1990) niewątpliwie mogą być brane pod uwagę przy zaliczaniu terenów do określonych rodzajów gruntów. Jednakże umknęło organom obu instancji, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 11 tej ustawy. Organ I instancji w tym zakresie w zasadzie nie wskazał nawet podstawy prawnej odmownej decyzji, wskazując jedynie przepis dotyczący właściwości organu, zaś organ II instancji odniósł się marginalnie do przepisów ustawy, szeroko cytując treść regulacji dotyczącej ewidencji gruntów i budynków. Skarżący przy tym już w odwołaniu wprost wskazywał, aby organy odniosły się wprost do tego, który przepis zakazuje wyłączenia z produkcji części gruntów rolnych.

Zdaniem Sądu, to w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwszej kolejności należy szukać odpowiedzi na to, czy po pierwsze możliwie jest wyłączenie części gruntów z produkcji rolniczej i po drugie, czy możliwie jest wyłączenie części gruntów w sytuacji określonego przeznaczenia całości tych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W zakresie udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie należy w tym zakresie posiłkować się również ustaleniami miejscowego planu, obowiązującego na tym terenie.

Odpowiadając na tak zadanie pytanie należy stwierdzić, iż orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczącej tej kwestii wprost wskazuje, że możliwie jest wyłączenie z produkcji tylko części gruntów rolnych (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/20 - wprawdzie stany faktyczne tego orzeczeniach i innych orzeczeń dotyczą innych kwestii, a zatem zbędne było ich przytaczanie, niemniej jednak kwestia wyłączenia części działki z produkcji rolniczej była przyjmowana jako oczywista). W uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 13/96 (która została wydana w nieco odmiennym staniem prawnym, ale zachowuje aktualność) wskazano, że "decyzja organu administracji państwowej, wydawana w trybie art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy i dotycząca gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może obejmować tylko taką powierzchnię gruntu, na jakiej zaniecha się rolniczego lub leśnego jego użytkowania. Pogląd taki był akceptowany w piśmiennictwie prawniczym. Tytułem przykładu można wskazać stanowisko Rostkowski Józef /Prawo gruntowe w praktyce, Warszawa 1988/, że tak samo jak w wypadku wyłączenia gruntów z produkcji na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego, w indywidualnym budownictwie letniskowym stosowana jest zasada, iż właściciel uiszcza należność i opłaty roczne za obszar gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji. Obowiązek ten powstaje dopiero z chwilą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej przez zaniechanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania oraz dotyczy tylko tej części gruntu, której rolniczego lub leśnego użytkowania zaniechano /s. 243 i 246/.

W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA podkreślił, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadziła w tym zakresie innych rozwiązań. "Uściślono w niej pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" przez zaakcentowanie, że polega ono na rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów /art. 4 pkt 11/, oraz wyjaśniono, że obowiązek uiszczania należności i opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji /art. 12 ust. 1 in fine/, i jednocześnie dodano, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji /art. 12 ust. 2/." Podkreślić należy, że treść tych przepisów jest tożsama obecnie, co potwierdza, że skoro art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazuje, że jest możliwość zrezygnowania z uzyskanego prawa do wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej w części, to oznacza, że możliwie jest również wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie części gruntów.

Jak podkreślił NSA w uchwale, "skoro w myśl przepisów cytowanej ustawy należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a więc tylko od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, to tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów." O zasadności powyżej tezy świadczy również okoliczność, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne, co wprost wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. Dodatkowo trzeba podnieść, że decyzja, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 omawianej ustawy, jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej i wniosek taki wiąże organy.

Podsumowując należy zatem wskazać, że co do zasady możliwe jest wyłączenie z produkcji rolnej jedynie części działki użytkowanej rolniczo i brak jest w tym zakresie przepisów, które by taką możliwość wyłączały. W związku z powyższym należy odnieść się do drugiej kwestii tj. obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza przedmiotowe działki pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Podkreślić w tym zakresie należy, iż słusznie podnosi skarżący, że zgodnie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846 i 2185) określenie przeznaczenia terenów jest jednym z najważniejszych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego w sposób wiążący przeznaczenie danego terenu, co z formalnoprawnego punktu widzenia oznacza określenie celu, któremu wskazany teren ma służyć. W orzecznictwie sądowym jednolicie też przyjmowano, że plany zagospodarowania przestrzennego nie powodują przekształcenia gruntu rolnego w nierolny i tym samym nie stanowią podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do ich charakteru, lecz jedynie umożliwiają inne niż dotychczasowe wykorzystanie gruntów. Prawidłowość takiego rozumienia istoty ustaleń planistycznych potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 grudnia 1982 r. II AZP 8/82, wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCAP 1984, nr 23 poz. 19, jak i cytowana wcześniej uchwała NSA).

Przypomnieć ponownie trzeba, że wprawdzie w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., o rolnym charakterze gruntu decyduje istniejący wpis w ewidencji gruntów, a plan zagospodarowania przestrzennego nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego w nierolniczy i tym samym nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do charakteru gruntu, niemniej jednak przeznaczenie gruntu w obowiązującym planie umożliwia inne niż dotychczasowe jego wykorzystanie. Ta perspektywa, zagwarantowana planem zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, ma decydujące znaczenie dla oceny charakteru działki w postępowaniu o pozwolenie na budowę również w świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego legalną definicję działki budowlanej, przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zakwalifikowanie działki jako działka budowlana pozwala na zabezpieczenie możliwości realizacji przez jej właściciela prawa własności w sposób przewidziany prawem miejscowym zwłaszcza, że gdy działka posiada dostęp do drogi publicznej, a jej wielkość i cechy geometryczne odpowiadają wymogom stawianym dla działki budowlanej.

Wprawdzie te ustalenia nie mają bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę, jednakże niejako wskazują, że akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla oceny charakteru działki, nie powodując przekształcenia gruntu rolnego w nierolniczy, a jedynie umożliwia inne niż dotychczasowe jego wykorzystanie, do czego częściowo zmierza skarżący. Jednocześnie należy zaakcentować, że obowiązujący na tym terenie miejscowy plan nie zabrania wykorzystania zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem, stanowi bowiem o tym §13 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego, skoro co do zasady możliwe jest wyłączenie z produkcji rolniczej części działki, zaś miejscowy plan zagospodarowania nie zabrania wykorzystywania zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem, organy uznając, że tylko całość działek może podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej, naruszyły art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Stanowisko organów obu instancji nie znajduje również uzasadnienia w treści cytowanego załącznika nr 1 pkt 13 i 16 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390), gdzie określono zasady zaliczania terenów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy – oznaczonych symbolem – Bp tzn. że należy stosować odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych. Z uwagi na fakt, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] znajdują się na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami B11MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) należy zastosować w takim przypadku zasady ustalania konturów mieszkaniowych zawarte w pkt 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z ich treścią do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, m.in. położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych. Oznacza to, że jeżeli dany grunt jest wykorzystywany do innego celu niż mieszkaniowy, to wówczas jego powierzchnia nie powinna zostać uwzględniona w konturach terenów mieszkaniowych. W związku z powyższym również mając na uwadze te zasady, skarżący mógł nie uwzględnić w projektowanej powierzchni do wyłączenia z produkcji tych części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 26/6 i 27/45, które mają być wykorzystywane do celu innego niż mieszkaniowy, tj. do celu produkcji rolnej, co w pełni odpowiada pkt 16 w zw. z pkt 13 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Takie rozumienie wskazanych zapisów załącznika do rozporządzenia jest zgodnie również z treścią pkt 13 załącznika wskazującym, że kontur terenów mieszkaniowych nie może przekraczać linii wskazanych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. W przedmiotowej sprawie skarżący dołączył zarówno projekt zagospodarowania terenu, jak i opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, co będzie dla niego wiążące przy ubieganiu się o pozwolenia na budowę. Tylko bowiem w takim zakresie, jakim grunt zostanie wyłączony z produkcji rolniczej objęty będzie pozwoleniem na budowę, co znajduje również potwierdzenie w treści załącznika nr 1 pkt 16.1.2) gdzie wskazano, że do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty, które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Ponadto Sąd nie podziela argumentacji organu II instancji, dotyczącej błędnego określenia terenu biologicznie czynnej, w załączonym do sprawy projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowych działek, gdyż nie jest to tożsame z pojęciem "użytku rolnego".

Należy wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.), przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Niewątpliwie teren użytku rolnego zapewnia naturalną wegetację roślin i retencje wód opadowych, choć definicja ta w zasadzie odnosi się do działek budowlanych i nie może być wprost przenoszona do użytków rolnych. Pominęły jednak organu obu instancji definicję "powierzchni biologicznie czynnej" zawartą w § 6 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu, który wskazuje, że należy przez to rozumieć część działki budowlanej na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana (w głąb gruntu, na nim oraz pod nim), nie stanowi dojazdów i dojść pieszych, jest pokryta trwałą roślinnością lub jest użytkowania rolniczo, a także cieki i zbiorniki wodne. Nie jest rolą Sądu w przedmiotowej sprawie oceniać, czy organy uchwalające miejscowy plan mogły zmodyfikować definicje ustawową, niemniej jednak zapisy § 6 miejscowego planu obowiązują. W związku z powyższym należy zaakcentować, że część działki skarżącego, która byłaby użytkowana rolniczo, na podstawie w/w § 6 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu, powinna być zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej, co znalazło odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji, mimo że stanowisko organów zawarte w zaskarżonych decyzja wydaje się racjonalne, w kontekście obowiązującego na tym terenie miejscowego planu przeznaczające przedmiotowe działki w całości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, Sąd nie znalazł podstaw prawnych, aby zakwestionować wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie takiej powierzchni gruntu, o jaką wnioskuje skarżący.

Należy podkreślić, że w sytuacji gdy skarżący występuje o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy, organ administracji nie może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, które są zbędne dla takiej budowy i o których wyłączenie skarżący nie wnosił. Organ bowiem jest związany treścią wniosku. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są określane parametry maksymalne i minimalne powierzchni budynków na nieruchomościach, z warunkiem utrzymywania określonej części działki, jako terenu powierzchni biologicznie czynną. Wynika z tego, że w takim wypadku organ administracji nie może wyłączyć trwale na cele budowlane większej powierzchni działki, niż to wynika z ustaleń planistycznych. W przedmiotowej zaś sprawie teren użytkowany rolniczo zalicza się do powierzchni biologicznie czynnej, a zatem skarżący zachował w tym zakresie wymogi określone w miejscowym planie (§ 6).

Końcowo podkreślić należy jeszcze raz, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne, zaś wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. Ogólnikowe powołanie się na przeznaczenie przedmiotowych działek w całości na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy w powiązaniu z dokładną subsumcją przepisów prawa, nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy wyłączenia z produkcji rolniczej części wnioskowanych działek. Zaakcentować w tej sprawie zatem należy łacińską paremię "nullum crimen sine lege" tzn. czego prawo nie zakazuje, jest dozwolone.

W ocenie Sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. W rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a.

Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych, w kontekście obowiązujących przepisów i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane nie tylko z naruszeniem prawa materialnego - art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., ale także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ponownie ocenią stan faktyczny sprawy, w kontekście przepisów regulujących wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych, stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i wytycznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.