Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 686/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wniósł skargę na ww. decyzję MKiDN z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylającą zaskarżona decyzję [...] Konserwatora Zabytków (WMKZ) z dnia [...] września 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonywania nakazanych prac i wyznaczającą nowy termin oraz utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, tj. w przedmiocie prowadzenie robót budowlanych przy zabytku leśniczówka [...], gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków.

W skardze tej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając, że jej wykonanie, tj. zrealizowanie wymienionych w decyzji obowiązków spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżący stwierdził, opierając się na opinii technicznej rzeczoznawcy oddziału warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techniki Budownictwa inż. J. F., że wypełnienie nakazów Konserwatora Zabytków nie przyniesienie żadnego pożytku dla ochrony zabytkowej, wręcz przeciwnie, spowoduje dalszą degradację i rozpad. Skarżący dodał, że nie akceptuje sytuacji, w której miałby z własnych środków sfinansować działanie, którego skutkiem mogłoby być zniszczenie leśniczówki w celu wykonania zaskarżonej decyzji, by następnie sfinansować jej remont.

Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że interes społeczny, czyli konieczność pilnej ochrony dobra kultury jakim niewątpliwie są przedmiotowe zabudowania, przeważa nad interesem jednostki, a przez to nie uzasadnia przesłanek wstrzymania wykonania stosownych prac o charakterze zabezpieczającym zabytek przed dalszym niszczeniem. W przedmiotowej sprawie brak było również – zdaniem tegoż sądu – podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z tego powodu, że niepodjęcie czynności, do których skarżący został zobowiązany przez WMKZ w dniu 13 września 2017 r. może doprowadzić do katastrofy budowlanej (zawalenia się obiektów), a przez to do całkowitego zniszczenia zabytku.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez niezasadne przyjęcie, że realizacja określonych obowiązków w decyzji nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków, pomimo że złożona przez Skarżącego opinia techniczna rzeczoznawcy oddziału warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techniki Budownictwa inż. J. F. jednoznacznie potwierdza, że zakres planowanych robót dotyczących zabytku spowoduje jego dalszą degradację, co skutkować będzie dodatkowymi zniszczeniami wynikającego z wadliwej techniki zabezpieczenia poszczególnych elementów, a tym samym nieodwracalnym zmniejszeniem ilości autentycznych materiałów nadających się do użycia przy dalszych pracach;

• art. 61 § 3 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 Ppsa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia i sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia powodów, wskazujących dlaczego zdaniem sądu nie istnieje ryzyko, że nałożone obowiązki nie wywołają nieodwracalnych skutków, w szczególności poprzez brak ustosunkowania oraz odniesienia się do przedstawionych argumentów skarżącego za tym, aby wstrzymać wydaną decyzję;

• art. 61 § 3 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi przesłanka wyrządzenia znacznej szkody w sytuacji, w której skarżący na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy nie legitymuje się już tytułem prawnym do gruntu objętego nałożonymi nakazami w decyzji, co oznacza, że realizacja obowiązków konserwatorskich związanych z obiektem [...] może być realnie związana z bezprawną ingerencją prawną we własność innego podmiotu, a zatem działanie takie może spowodować wyrządzenie znacznej szkody.

Mając na względzie powyższe skarżący, na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 Ppsa, wnosi o przeprowadzanie dowodu z dokumentu - pisma skarżącego z dnia 29 czerwca 2018 r. wypowiadającego ze skutkiem natychmiastowym umowę dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], której przedmiotem była nieruchomość gruntowa zabudowana w miejscowości [...] na okoliczność potwierdzenia tego, że na chwilę obecną skarżący nie posiada aktualnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się [...], który pozwalałby na wykonanie przez niego obowiązków konserwatorskich w zakresie określonym w decyzji bez potrzeby bezprawnej ingerencji w cudzą własność.

Jednocześnie skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ponadto strona wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kierując się troską o dobra kultury starał się udowodnić, że dopóki nie zostanie zbadana legalność skierowanych wobec niego nakazów przez sąd, to nie jest zasadnym wykonanie decyzji, której efektem może być wywołanie nieodwracalnych skutków w substancji zabytku, bowiem poszczególne elementy ulegną poważnemu uszkodzeniu, w stopniu większym, niż gdyby nie zostały zabezpieczone wcale.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 Ppsa, zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Podniesione przez skarżącego okoliczności nie pozwalają na uznanie, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodziłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W pierwszej kolejności wskazać należy na konieczność pilnej ochrony dobra kultury, jakim są niewątpliwie przedmiotowe zabudowania. Interes społeczny przeważa w tej mierze nad słusznym interesem strony. W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji, który uznał, że powyższe nie uzasadnia przesłanek wstrzymania wykonania stosownych prac o charakterze zabezpieczającym zabytek przed dalszym niszczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając, czy wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, musi mieć na uwadze fakt, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie tych prac doprowadzi do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków.

Nie jest trafny argument, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zniszczenia zabytku wskutek nakazanych prac, na co wskazywać ma opinia techniczna inż. J. F. Prawdopodobieństwo takie jest bowiem niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie tych prac doprowadzi do zniszczenia zabytku. Wynika to z faktu, że ocenie dokonanej przez organy administracji publicznej należy w niniejszej sprawie przyznać większą wiarygodność niż ocenie dokonanej przez skarżącego.

Wskazać należy, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2017 r. stwierdzono zły stan techniczny budynku i tak stan przyczynia się do dalszej degradacji terenu.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w decyzji organu I instancji z dnia 13 września 2017 r. wskazano, że: "Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. na prace należy uzyskać pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Oznacza to, że to z regulacji ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz decyzji wydanej na jej podstawie wyniknie ewentualna ochrona zabytku przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest więc właściwym środkiem do zapobieżenia skutkom, których obawia się skarżący.

Wskazać również należy, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie rodziło określone koszty związane z dokonaniem nakazanych tam prac budowlanych, to jest zwykły skutek tej decyzji. Jak już wspomniano, aby wstrzymać wykonanie decyzji należy wykazać, że wykonanie jej spowoduje nie tyle uszczerbek w majątku zobowiązanego, ale znacząco wpłynie, np. na jego sytuację majątkową zagrażając jego bytowi, zdrowiu bądź wywoła takie zmiany w rzeczywistości, które da się usunąć tylko po znacznym upływie czasu, zaangażowaniu dużych sił i środków.

Sąd nie zna sytuacji skarżącego by twierdzić, że wykonanie decyzji może spowodować zagrożenia z art. 61 § 3 Ppsa. To obowiązkiem skarżącego było przedstawienie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Skarżący ogólnie wskazał, że wykonanie decyzji spowoduje konieczność przeznaczenia środków finansowych na nakazane w decyzji roboty budowlane. Nie przedstawił choćby szacunkowego wyliczenia, w oparciu o które można by stwierdzić jaki skutek dla jego sytuacji majątkowej może mieć poniesienie takich kosztów. Nie jest znana także jego aktualna sytuacja finansowa. Nie było zatem podstaw do uznania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie i doktrynie, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać wnioskodawcy, a nie osobie trzeciej, w dodatku niebędącej nawet uczestnikiem postępowania (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 roku sygn. akt I OZ 682/08, a także: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 379-380). Tymczasem w przedmiotowej sprawie okoliczności powołane w zażaleniu, a odnoszące się do wypowiedzenia ze skutkiem natychmiastowym umowy dzierżawy i w związku z tym obawie skarżącego, że realizacja obowiązków konserwatorskich związanych z obiektem leśniczówki [...] może być realnie związana z bezprawną ingerencją prawną we własność innego podmiotu, nie dotyczą wnioskodawcy, lecz innych podmiotów, które nie są stroną ani nawet uczestnikiem postępowania, w dodatku nie zostały wskazane konkretnie, ale ogólnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niniejsze postanowienie nie ma wpływu na przyszłą ocenę zasadności samej skargi.