Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac przy zabytku oddala skargę

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku, znak: [...] działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust 1 oraz art. 89 pkt 1 i 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu odwołania P.R. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin do dnia [...] kwietnia 2018 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 49 ust 1 i 2 oraz art. 36 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazał P. R. i S.S. przeprowadzenie w budynkach z zespołu leśniczówki[...], gm.[...], następujących robót budowlanych w terminie do dnia [...] grudnia 2017 r.

I. Budynek stodoły:

1) odciążyć drewnianą konstrukcję budynku poprzez rozbiórkę zachowanych dachówek (przy czym zdjęte dachówki należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem, poprzez składowanie w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych),

2) wykonać tymczasowe zadaszenie budynku (np. poprzez pokrycie dachu papą), w celu zabezpieczenia przed przenikaniem do wnętrza opadów atmosferycznych,

3) wzmocnić konstrukcję ścian poprzez wykonanie ciesielskiego usztywnienia;

II. Budynek leśniczówki i budynek gospodarczy-obora:

odciążyć konstrukcję budynków poprzez rozbiórkę zachowanych dachówek (przy czym dachówki należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem, poprzez składowanie w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych),

zabezpieczyć zawalone elementy drewniane konstrukcji dachu i stropów oraz cegły murów (rozproszone w wyniku osunięcia się fragmentów budowli), poprzez złożenie ich w miejscu nienarażonym na działanie czynników destrukcyjnych,

wzmocnić konstrukcję zachowanych ścian obwodowych poprzez zastosowanie podparć, tj. podstemplowanie ścian,

zabezpieczyć zachowane fragmenty połaci dachu brezentem lub folią albo w inny skuteczny sposób, w celu niedopuszczenia do przenikania opadów atmosferycznych do wnętrza zachowanych partii budynków;

III Budynek tzw. pieca chlebowego:

1) wykonać tymczasowe zadaszenie budynku (np. poprzez pokrycie dachu papą), w celu zabezpieczenia przed przenikaniem do wnętrza opadów atmosferycznych,

2) odtworzyć południową partię wschodniej ściany pieca chlebowego poprzez wymurowanie ściany z cegieł lub zabezpieczyć ten ubytek konstrukcją z desek albo podobną, skutecznie zapobiegającą przenikaniu wilgoci do wnętrza,

3) zabezpieczyć otwory okienne przed przenikaniem do wnętrza wilgoci/np. poprzez zastosowanie konstrukcji z desek.

Od tej decyzji, dochowując ustawowego terminu, odwołał się P.R. Skarżący ocenił wydany nakaz jako niecelowy, ze względu na stan "nieodwracalnej degradacji", w jakim, w jego ocenie, znajdują się poszczególne elementy zespołu leśniczówki w Z.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku postępowania odwoławczego wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak:[...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków, pod numerem[...], zespół leśniczówki[...], gm.[...], w skład której wchodzą: budynek leśniczówki, drewniana stodoła, murowany budynek gospodarczy-obora i budynek tzw. pieca chlebowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że zespół ten - wzniesiony w XIX w. - stanowi unikalny przykład osady leśnej, charakterystycznej dla regionu[...], w związku z czym posiada on wartości historyczne i naukowe.

Dla nieruchomości nr ewid. [...] obr. ewid.[...], gm.[...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy zabytek, prowadzona jest księga wieczysta nr[...], z której wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa, w trwałym zarządzie Nadleśnictwa[...]. Na podstawie Umowy nr[...], zawartej w dniu [...] kwietnia 2015 r. pomiędzy Skarbem Państwa, Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...], a S.S. i P.R., ww. nieruchomość wraz z istniejącymi na niej budynkami została przekazana w dzierżawę. Do obowiązków Dzierżawców, wynikających z zapisów ww. umowy, należy m.in. przeprowadzenie do dnia [...] grudnia 2019 r. wszelkich niezbędnych prac budowlano-konserwatorskich, związanych z remontem budynków, wchodzących w skład zabytkowego zespołu leśniczówki. Dzierżawcy zostali przy tym poinformowani o konieczności stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które mają zastosowanie w stosunku do ww. budynków.

Jak wynika z akt sprawy, na wniosek S.S. i P.R. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr[...], Kierownik Delegatury w E. [...]w O. pozwolił na przeprowadzenie prac konserwatorskich w zespole leśniczówki[...], polegających m.in. na demontażu konstrukcji budynków, konserwacji poszczególnych elementów konstrukcyjnych oraz ich ponownym montażu, z wykorzystaniem maksymalnej ilości autentycznej substancji budowlanej. Prace te miały być prowadzone pod nadzorem dyplomowanego konserwatora dzieł sztuki. Termin ważności pozwolenia wyznaczono do dnia [...] grudnia 2018 r.

W piśmie Nadleśnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano Kierownika Delegatury w E. [...] w O., że w wyniku silnych wiatrów, jakie miały miejsce w dniu [...] czerwca 2017 r., nastąpiło zawalenie się konstrukcji dachu budynku leśniczówki, poważnemu uszkodzeniu uległa także więźba dachowa budynku gospodarczego- obory oraz - w mniejszym stopniu - stodoły.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w stosunku do zabytkowego zespołu leśniczówki[...]. W toku kontroli ustalono m.in., że zakres prac, na który zostało wydane ww. pozwolenie, nie został zrealizowany. Po zawaleniu się konstrukcji dachu budynku leśniczówki, w budynku pozostały ściany szczytowe oraz ściana wschodnia. Zachowana część budynku znajduje się w złym stanie technicznym, widoczne są spękania ceglanych partii ścian, ubytki cegieł, drewniane elementy konstrukcyjne porażone są korozją biologiczną. Murowany budynek gospodarczy-obora jest w bardzo złym stanie. Drewniane elementy konstrukcyjne porażone korozją biologiczną, więźba dachowa uszkodzona. Konstrukcja drewnianej stodoły osłabiona, wskutek usunięcia części elementów. Brak szalunku w obrębie ścian zewnętrznych. W obrębie dachu występują rozległe ubytki pokrycia z dachówki. Budynek pieca chlebowego posiada wyrwę w ścianie wschodniej, a jego dach nie jest odpowiednio zabezpieczony. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, potwierdzającą stan faktyczny.

W ocenie Ministra w świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie stanu zachowania przedmiotowych budynków bezspornym jest, iż miał on uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, jakim jest zespół leśniczówki[...], gdyż aktualny stan zachowania jego poszczególnych elementów grozi degradacją jego wartości oraz waloru autentyzmu. Analiza stanu faktycznego wykazuje, że aktualnie poszczególne obiekty ulegają postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze elementów konstrukcji, jak również ze względu na brak stosownych zabezpieczeń osłabionych ustrojów konstrukcyjnych. W związku z powyższym, wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organu ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Organ drugiej instancji uznał, że zakres nakazanych prac nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych na Strony obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych. Artykuł 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Jak skutecznie wykazał organ pierwszej instancji, wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed całkowitym zniszczeniem zabytkowych budynków z zespołu leśniczówki[...], których zły stan zachowania wynika w dużej mierze z zaniedbań ze strony obecnych posiadaczy zabytku w wypełnianiu obowiązków, do jakich zobowiązuje ich art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego dyspozycją, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności zobowiązania S.S. i P.R. do realizacji zadań, do których zobowiązują ich przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wydany nakaz ma na celu przede wszystkim podtrzymanie stabilności ustrojów konstrukcyjnych budynków, które grożą zawaleniem, jak również doraźne zabezpieczenie wszystkich obiektów przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych. Wykonanie obowiązków określonych w nakazie jest więc niezbędne ze względu na konieczność zabezpieczenia i utrwalenia autentycznej substancji elementów zabytku, świadczącej o jego wartościach uznanych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jak również zahamowania postępującego procesu jego destrukcji. Pozostawienie budynków w obecnym stanie narażałoby je bowiem na wystąpienie katastrofy budowlanej, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do degradacji ich chronionych prawem wartości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że nakazane prace stanowić powinny jedynie pierwszy etap działań przeciwdziałających destrukcji przedmiotowego zespołu budowlanego. Ich tymczasowy charakter wynika bowiem z konieczności niezwłocznego podjęcia czynności, które doprowadzą do skutecznego zabezpieczenia naruszonych konstrukcji. Wydany przez organ I instancji nakaz powinien być jednak przyczynkiem do podjęcia niezbędnych prac konserwatorskich i robót budowlanych w szerszym zakresie, w celu przywrócenia tym budynkom utraconych częściowo walorów architektonicznych. W tym celu organ pierwszej instancji powinien rozważyć zasadność wystąpienia do biegłego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej o sporządzenie ekspertyzy technicznej, określającej konieczny do wykonania zakres prac, który pozwoli zarazem na maksymalne zachowanie autentycznej substancji.

Jednocześnie, nawiązując do przedłożonej przez Skarżącego opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego zabytkowych budynków, opracowanej przez inż. J. F. w sierpniu 2017 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w budownictwie normami dla opinii i ekspertyz technicznych, co do zasady opinia techniczna przedstawia jedynie mniej lub bardziej ogólne zalecenia na temat sposobów postępowania przy obiekcie budowlanym (najczęściej na podstawie badań makroskopowych) i odnosi jego stan techniczny do aktualnych przepisów i norm budowlanych. Z powyższych względów, w sprawach, w których wymagane jest szczegółowe określenie warunków remontu, nie powinna ona zastępować ekspertyzy technicznej, której autor dokonuje dokładnej analizy przyczynowo-skutkowej stanu zachowania obiektu, opracowując dokumentację wraz z oceną zjawisk, zdarzeń i procesów jakie zaszły w czasie użytkowania obiektu budowlanego. Ekspertyza techniczna obejmuje często systematykę oraz inwentaryzację uszkodzeń oraz niezbędne badania elementów i materiałów. Wnioski sformułowane w ekspertyzie technicznej stanowią natomiast podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem, będącym jej przedmiotem.

Znajdująca się w aktach sprawy opinia techniczna nie uwzględnia w sposób prawidłowy specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa, bowiem wnioski na temat zalecanego odtworzenia budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, współczesnymi normami oraz technologiami - zakładające prymat dostosowania obiektów do współczesnych funkcji użytkowych kosztem ich autentyzmu - niezgodne są z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za wiążące w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odniesieniu do treści odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił także, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Dlatego też, jeżeli Strony uznają za zasadne poszerzenie zakresu prac określonych w nakazie, będą mogły uwzględnić to w składanym wniosku do organu konserwatorskiego. Przy czym wszelkie planowane prace przy obiektach zabytkowych nie mogą być prowadzone bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w uzyskanym uprzednio pozwoleniu organu ochrony zabytków.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji określił prawidłowy termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnymi stanem zachowania przedmiotowych budynków oraz koniecznością podjęcia jak najszybszej ingerencji w zakresie zabezpieczenia osłabionych konstrukcji. Nałożone obowiązki stanowią w istocie podstawowe działania doraźne, natomiast nadmierne wydłużenie terminu wiązać by się mogło z poważnym pogorszeniem stanu zachowania tych obiektów. Niemniej jednak, ze względu na upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji, jak również w celu umożliwienia Zobowiązanym uzyskania stosownych pozwoleń na realizację nakazu, wymaganych przepisami prawa, organ drugiej instancji wyznaczył dłuższy termin wykonania prac w niej określonych.

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm; dalej: "u.o.z.") poprzez brak precyzyjnego określenia zakresu prac, do przeprowadzenia których zobowiązany został Skarżący podczas gdy, wskazany przepis wymaga, by rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają zostać przeprowadzone był określony w sposób precyzyjny i wyczerpujący;

art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez nakazanie prac konserwatorskich i robót budowlanych z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu obowiązków, jakie mogą zostać nałożone na adresata decyzji w oparciu o wskazany przepis;

art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm, dalej jako: "k.p.a.").w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania Skarżącego dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy Decyzji WKZ opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych - pominięcie zbadania stanu technicznego obiektów Leśniczówki [...]pomimo złożonej opinii technicznej;

art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem Decyzji MKiDN oraz zgłoszenia dowodów, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 k.p.a. i 107 §3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu strony i brak uzasadnienia zajętego stanowiska;

Jednocześnie, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Opinii Technicznej [...] - aneksu do opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków zlokalizowanych w miejscowości

[...] , Gmina [...], działka geodezyjna Nr [...]

(dalej jako: "Aneks do opinii technicznej") naokoliczność:

a) braku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i pominięcia takiej okoliczności jak zły stan techniczny oraz stan zachowania poszczególnych elementów, co skutkowało pominięciem istotnych okoliczności sprawy i nakazaniem wykonania prac, które nie spełniają przesłanki niezbędności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) przygotowania przez Skarżącego dodatkowej dokumentacji, której złożenie uzależnione było od zawiadomienia przez organ o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.), lecz wskutek zaniechania odpowiedniego zawiadomienia przez organ Skarżący nie miał możliwości złożenia dokumentu do organu;

c) wadliwego ustalenia zakresu robót wymienionych w Decyzji WKZ, bowiem wykonanie wskazanych obowiązków przyczyni się do dalszej degradacji i rozpadu elementów zabytku, a tym samym wskazane roboty budowlane nie mogą zostać uznane za niezbędne ze względu na potrzebę ochrony zabytku przed zniszczeniem.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji i zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył zaświadczenie lekarskie o chorobie skarżącego i wniósł o odroczenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przed dokonaniem oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności niezbędne jest jednak odniesienie się do wniosku pełnomocnika strony o przeprowadzenie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu - opinii technicznej sporządzonej przez inż. J.F. oraz do wniosku o odroczenie rozprawy.

Sąd na rozprawie oddalił zgłoszone wnioski.

Wskazać należy, iż z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tym samym nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r, II OSK 165/11, LEX nr 1219069 ).

Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe tylko wyjątkowo, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości ( por, wyrok NSA z 6 września 2005r, FSK 2161/04, LEX nr 173175, wyrok NSA z 30 września 2005r, FSK 2282/04, LEX nr 173165 ).

Postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentu, nie ma zaś takiego charakteru przedstawiona przez pełnomocnika prywatna opinia sporządzona już po zakończeniu postępowania administracyjnego ( por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000r, sygn. akt. FSA 1/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 1 ).

Sporządzający opinię przedstawił własne stanowisko w sprawie, kwestionując zasadność wykonania nakazanych prac.

W ocenie sądu wnioskowany przez skarżącego dowód w postaci opinii, która zawiera wiadomości fachowe nie jest dowodem uzupełniającym z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na chorobę skarżącego nie został uwzględniony gdyż nieobecność na rozprawie stron zgodnie z art. 107 ppsa nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ponadto skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i tym samym jego prawo do obrony nie zostało naruszone.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Odnosi się to też do terminu wykonania nakazanych prac. Termin taki jest każdorazowo określany stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zwłaszcza konieczności ochrony przed zniszczeniem jednego z elementów dziedzictwa narodowego, jakimi są zabytki materialne.

Zdaniem sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób dostateczny uzasadnił dlaczego nakazane prace budowlane przy zabytku są konieczne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a jego stanowisko znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym.

Przedmiotowy zabytkowy zespół leśniczówki [...] Gm. [...] objęty jest prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na podstawie decyzji [...] z dnia[...].02. 2005 r., wpisującej w/w zespół do rejestru zabytków pod nr[...].

Zgodnie z art. 5 pkt. 2-4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 20!4r. poz. 1446 ze zm.) opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy zabytkowy zespół leśniczówki w skład którego wchodzą obiekty objęte nakazem wykonania wskazanych robót budowlanych już w dacie zawarcia umowy dzierżawy znajdował się w złym stanie technicznym ( co wynika z treści umowy). Skarżący zobowiązał się do zabezpieczenia i remontu budynków w zespole leśniczówki, a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2015r wydał dzierżawcom pozwolenie nr [...] na wykonanie remontu obiektów wchodzących w skład leśniczówki w[...], których zakończenie przewidziano na[....].12.2018 r. Pomimo wezwań Nadleśnictwa do wykonania zobowiązań (na podstawie umowy) do zabezpieczenia i remontu budynków w zespole leśniczówki w[...], skarżący nie podjął żadnych prac, a na skutek oddziaływania silnych wiatrów w dniu[...].06.2017r uszkodzeniu uległa konstrukcja dachu budynku mieszkalnego (leśniczówki) i więźby dachowej budynku gospodarczego oraz w mniejszym stopniu stodoły wchodzących w skład przedmiotowego zespołu zabytkowego ( ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017r z udziałem skarżącego oraz wykonana dokumentacja fotograficzna ). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż obiekty: leśniczówka, stodoła, budynek gospodarczy-obora i budynek tzw. pieca chlebowego, wchodzące w skład zespołu leśniczówki[...], gm. [...]znajdują się w złym stanie technicznym i taki stan przyczynia się do dalszej degradacji substancji zabytkowej.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.) wydał decyzję nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Zdaniem organu z uwagi na zły stan techniczny obiektów oraz charakter występujących zniszczeń pogłębionych uszkodzeniami pod wpływem wiatrów wiejących w dniu [...] czerwca 2017r niezbędne stało się natychmiastowe zabezpieczenie konstrukcji obiektów, w tym w szczególności dachowej przed dalszymi, skutkującymi zniszczeniem całkowitej substancji zabytkowej wnętrza i murów obwodowych, pod wpływem niszczycielskich działań warunków atmosferycznych, w szczególności opadów i wiatrów . Konieczne też jest zabezpieczenie statyki trzech budynków: stodoły- osłabionej zdjęciem większości desek stanowiących oszalowanie ścian poprzez ciesielskie usztywnienie konstrukcji oraz leśniczówki i budynku gospodarczego-obory naruszonych w wyniku częściowego zawalenia się konstrukcji stropów i dachu. W tych ostatnich dwóch budynkach konieczne jest wzmocnienie ścian obwodowych poprzez ich podparcie (podstemplowanie). W celu odciążenia konstrukcji wymienionych wyżej obiektów konieczne jest także zdjęcie z połaci dachowych dachówek, które należy zabezpieczyć przed uszkodzeniem do czasu podjęcia właściwego remontu, gdy będzie możliwe ich ponowne użycie. Zabezpieczenia wymagają również luźno leżące, w wyniku częściowego zawalenia się dachu i stropów drewniane elementy konstrukcyjne oraz ceglane fragmenty murów. Niezbędne jest, mimo stosunkowo dobrego stanu zachowania, zabezpieczenie budynku tzw. pieca chlebowego poprzez wykonanie zadaszenia i zabezpieczenia "wyrwy" w ścianie południowej i otworów okiennych przed przenikaniem wilgoci do wnętrza obiektu.

Zgodzić należy się z organami konserwatorskimi, iż analiza stanu faktycznego wykazuje, że aktualny stan zachowania poszczególnych elementów grozi degradacją jego wartości oraz waloru autentyzmu. Poszczególne obiekty ulegają postępującemu zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturze elementów konstrukcji, jak również ze względu na brak stosownych zabezpieczeń osłabionych ustrojów konstrukcyjnych. W związku z powyższym, wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających zniszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organu ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Wbrew zarzutom skarżącego zakres nakazanych prac nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj nałożonych obowiązków mieści się bowiem w definicji robót budowlanych. Artykuł 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.) definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie sądu prace, do których wykonania zobowiązywała decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostały dostatecznie skonkretyzowane. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków "Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".

Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez skarżącego , organ administracji związany jest funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą przy tym być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą bowiem decyzji mającej charakter nakazu jest jej konkretność, co oznacza, że rodzaje działań, jakie ma podjąć strona, muszą być określone w sposób jednoznaczny, od tego bowiem zależy możliwość egzekwowania ich wykonania. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu zawarte być muszą techniczne uwarunkowania, cechujące projekt i proces budowlany. Jest to bowiem dalszy etap postępowania, do którego odsyła wprost przepis ust. 2 cyt. przepisu "Wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego".

Konkretne określenie prac, do wykonania których zobowiązano skarżącego nie wymaga przy tym normatywnej kwalifikacji tych prac. O tym czy są to prace konserwatorskie czy inne roboty budowlane decyduje ich zakres, rodzaj oraz przyjęta technologia wykonania robót, a w związku z tym rolą inwestora będzie zachowanie wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych.

Nakazane prace mają na celu podtrzymanie stabilności ustrojów konstrukcyjnych budynków, które grożą zawaleniem, jak również doraźne zabezpieczenie obiektów przed destrukcyjnym działaniem opadów atmosferycznych. Wykonanie szczegółowo opisanych obowiązków jest niezbędne ze względu na zahamowanie postępującego procesu destrukcji autentycznej substancji elementów zabytku.

Jak trafnie podkreślił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nakazane prace powinny stanowić jedynie pierwszy etap działań przeciwdziałających destrukcji przedmiotowego zespołu budowlanego. Ich tymczasowy charakter wynika bowiem z konieczności niezwłocznego podjęcia czynności, które doprowadzą do skutecznego zabezpieczenia naruszonych konstrukcji.

Wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy odniósł się do przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego zabytkowych budynków, opracowanej przez inż. J.F. w sierpniu 2017 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że opinia techniczna nie uwzględnia w sposób prawidłowy specyfiki postępowania przy zabytkach architektury i budownictwa, bowiem wnioski na temat zalecanego odtworzenia budynków zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, współczesnymi normami oraz technologiami - zakładające prymat dostosowania obiektów do współczesnych funkcji użytkowych kosztem ich autentyzmu są niezgodne z podstawowymi zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych i nie mogą zostać uznane za wiążące w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił także, że szczegółowe kwestie w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych będą mogły być analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego istotą jest dokonywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.