Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. M. - Z.P.H.U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. M. - Z.P.H.U. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości 8.650 zł nałożonej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na R. M. za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. – brak licencji na transport drogowy.

O umorzenie powyższej kary pieniężnej R. M. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. uzasadniając swój wniosek przedawnieniem należności.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na ustawowe wyłączenie stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa do kar nakładanych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym kary te nie ulegają przedawnieniu, tak więc brak jest podstaw dla stosowania instytucji przedawnienia w odniesieniu do kary pieniężnej nałożonej na Stronę decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Natomiast dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności pieniężnej koniecznie jest wykazanie przez Stronę zaistnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 56 ustawy o finansach publicznych. Wobec nie nadesłania przez R. M. wymaganych dokumentów zasadnym jest odmówienie umorzenia nałożonej kary pieniężnej.

Pismem z dnia 7 marca 2012 r. R. M. wniósł od ww. decyzji odwołanie domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie kary pieniężnej na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W odwołaniu Skarżący podniósł, że kara pieniężna nałożona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. uległa przedawnieniu.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z obowiązującym prawem umorzenie kary pieniężnej, która została nałożona decyzją administracyjną w związku z naruszeniem postanowień ustawy o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów, do których zastosowanie ma załącznik do ustawy o transporcie drogowym możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Organ zaznaczył, że Strona w toku postępowania administracyjnego nie udokumentowała swojej sytuacji finansowej, która mogłaby stanowić podstawę do udzielenia wnioskowanej ulgi na podstawie art. 56 ustawy o finansach publicznych a nadto organ w ramach dyspozycji art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie musi a jedynie może przychylić się do wniosku Strony.

Odnosząc się do wniosku Strony o umorzenie nałożonej kary pieniężnej z uwagi na jej przedawnienie organ II instancji wskazał, tak jak [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia orzekania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ani nie zawierają odesłania do Ordynacji podatkowej co do wykonania orzeczonych kar pieniężnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego dostrzegając niejednolitość poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych przychylił się do stanowiska, iż z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 5 pkt 12 litera d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 Nr 225 poz. 1466) w art. 93 ustawy dodano ust. 11 wprost stanowiący, że do kar o których mowa w ust. 10 nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa a wskazana regulacja nie została usunięta wraz ze zmianą ustawy o transporcie drogowym w dniu 1 stycznia 2012 r. - art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji powtórzył za głosami części komentatorów, iż kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 92 ustawy nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, gdyż co prawda stanowią dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Przedmiotowe kary są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze represyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia należności publicznoprawnych wyklucza się zarówno dochody publiczne wynikające z typowych stosunków cywilnoprawnych, jak również dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

23 listopada 2012 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. R. M. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 75 § 1, 77 § 1 i 4 kpa oraz

przepisów prawa materialnego, w szczególności art. art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie przedawnienia kar poprzez błędną interpretację tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi R. M. zajął stanowisko, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych do kar wymierzonych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym stosuje się terminy przedawnienia określone w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Podniósł, za częścią orzecznictwa sądów administracyjnych, że brak terminu przedawnia kar w transporcie drogowym naruszałby zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Przyjęcie tezy o braku przedawnienia pozwalałoby bowiem na kierowanie przeciwko obywatelowi w dowolnym momencie aparatu państwowego i egzekwowanie od niego, ze wszystkimi konsekwencjami, zobowiązań o charakterze publicznym. Skarżący, jak zwolennicy tego poglądu, wskazał, iż w art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i nieopodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. Kary pieniężne przewidziane w art. 92 ustawy o transporcie drogowym spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, mają charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do ich nakładania, bez wprowadzania dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Ponadto mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie są zamieszczone w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne.

Naruszenia przepisów art. 75 § 1 i 77 § 1 i 4 kpa Skarżący upatruje w nieuwzględnieniu przez organ, w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, orzeczeń sądów administracyjnych oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego, na które się powołał.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko dotychczas prezentowane przez organy obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa).

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wskazanego kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że skarga R. M. jest zasadna.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, organ nie rozważył należycie czy pismo Strony z dnia [...] grudnia 2011 r. - jakkolwiek zawierające oznaczenie - wniosek o umorzenie kary pieniężnej - nie stanowiło w istocie zarzutu przedawnienia. Powołanie się na przedawnienie należności było jedyną i konsekwentnie podnoszoną przez Stronę okolicznością. W razie wątpliwości co do treści pisma i intencji Strony organ winien był zwrócić się do Strony ze stosownym zapytaniem. Strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika i użyła zwrotu "umorzenie" zgodnie z jego potocznym znaczeniem. Takie rozumienie intencji Skarżącego wziął pod uwagę, jednakże tylko hipotetycznie, Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wskazując w uzasadnieniu swej decyzji, iż "zarzut podniesiony przez stronę mógł stanowić podstawę zarzutu, który mógł być podniesiony przez stronę w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego." Ostatecznie jednak organy obu instancji prowadziły postępowanie i orzekały w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej w wysokości 8.650 zł nałożonej na R. M. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. rozważając zaistnienie przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pomimo nie wyjaśnienia jego rzeczywistej intencji przy składaniu pisma z dnia 29 grudnia 2011 r. Organ I instancji nie przeanalizował, iż pomimo wezwania Strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki z art. 56 ustawy o finansach publicznych R. M. w odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. podtrzymał swoje stanowisku w sprawie i wniósł o umorzenia kary pieniężnej na podstawie podniesionych we wniosku zarzutów dotyczących przedawnienia kar pieniężnych, w związku z faktem, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera przepisów regulujących przedawnienie oraz z uwagi na zasadność zastosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

Już to tylko, w ocenie Sądu, prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji i wskazania organowi na konieczność ustalenia rzeczywistego zamiaru Strony co do treści wniesionego przez nią pisma z dnia 16 grudnia 2011 r. – data wpływu do organu 29 grudnia 2011 r. Dalsze czynności organu będą wynikiem poczynionych ustaleń co do zamiaru Strony składającej wniosek w dniu 29 grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma świadomość niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie przedawniania się kar pieniężnych nakładanych w oparciu o ustawę o transporcie drogowym.

Równocześnie, odnosząc się do problemu związanego z przedawnianiem tych kar Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zajmuje stanowisko, iż przyjęcie konstrukcji za którą opowiedział się organ w zaskarżonej decyzji, że kara pieniężna nałożona w transporcie drogowym nigdy nie może ulec przedawnieniu stoi w sprzeczności z wyrażoną w treści art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa. Brak terminu przedawnia kar w transporcie drogowym naruszałby zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, pozwalałoby kierować przeciwko obywatelowi w dowolnym momencie aparat państwowy i egzekwować od niego ze wszystkimi konsekwencjami zobowiązanie o charakterze publicznym. Sąd w pełni popiera pogląd wyrażony w tym przedmiocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. 570/10 i odwołuje się do przywołanego w tym wyroku orzecznictwa Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości, który wypowiadając się na tematy związane z przedawnieniem zobowiązania o charakterze publicznoprawnym w szeregu orzeczeń wskazywał, iż możliwość zakwestionowania sytuacji podatnika w zakresie jego praw i obowiązków względem organów podatkowych nie może istnieć w nieskończoność.

Kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym mają charakter publicznoprawny a proces ich wymierzania jest wynikiem postępowania prowadzonego przez organ administracyjny w celu wyegzekwowania nakazów i zakazów o charakterze administracyjnym. Równocześnie kary pieniężne orzekane na podstawie tej ustawy stanowią dochód budżetu państwa. Jakkolwiek pojęcie nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 3 pkt. 8 Ordynacji podatkowej nie jest zdefiniowane ani w ustawie ani też w innych aktach prawa finansowego a z przepisów wynika jedynie, że w sprawach tych należności właściwe mogą być zarówno organy podatkowe ( art. 2 § 1 pkt 1 o.p. ) jak też "inne organy" ( art. 2 § 2 o.p. ) oraz to, że ich beneficjentem musi być państwo – to dochody te należą do źródeł dochodów budżetowych. Jest to kategoria świadczeń, które dopełniają zakres świadczeń wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Obejmuje ono wszelkie świadczenia niebędące podatkami, opłatami, cłami, świadczeniami pieniężnymi wynikającymi ze stosunków cywilnoprawnych opłat za usługi do których stosuje się przepisy o cenach, karami pieniężnymi i grzywnami wymierzanymi przez sądy. Taki charakter mogą także mieć inne świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego. Dlatego z uwagi na swój publicznoprawny charakter powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków. Jest to stanowisko uznanych autorytetów jak m. innymi prof. Bogumił Brzeziński, prof. Henryk Dzwonkowski i inni.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro kara pieniężna wymierzona w związku z brakiem licencji na transport drogowy ma charakter publicznoprawny, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego ( wyrok Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt SK 75/06 ) oraz spełnia wymogi określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej to należy w stosunku do niej stosować przepisy Ordynacji także w zakresie przedawnienia. Zwłaszcza, że w samej ustawie o transporcie drogowym brak jest szczególnych przepisów dotyczących instytucji przedawnienia.

Z mocy art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażoną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania organ związany będzie przy ponownym rozpoznawaniu wniosku Strony z dnia 29 grudnia 2011 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c orzekł jak w sentencji wyroku.