Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 11/13 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R.M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 11/13, w sprawie ze skargi R.M uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia r., nr, oraz poprzedzającą ją decyzję ....Inspektora Transportu Drogowego z dnia r., nr , w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej. Orzekł też o kosztach postępowania.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Pismem z dnia skarżący zwróci się do Z.W. Inspektora Transportu Drogowego o umorzenie kary pieniężnej w wysokości 8.650 zł, nałożonej na niego decyzją tego organu z dnia r. za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli z dnia r. Wniosek swój uzasadniał przedawnieniem należności.

Decyzją z dnia r. organ I instancji odmówił umorzenia kary pieniężnej, stwierdzając, że z uwagi na ustawowe wyłączenie stosowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) do kar nakładanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) kary te nie ulegają przedawnieniu. Brak jest zatem podstaw dla stosowania instytucji przedawnienia w odniesieniu do kary pieniężnej nałożonej na stronę decyzją z dnia r. Zdaniem organu, dla wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności pieniężnej koniecznie jest wykazanie przez stronę zaistnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Wobec nienadesłania przez skarżącego wymaganych dokumentów zasadnym było odmówienie umorzenia nałożonej kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że umorzenie kary pieniężnej, która została nałożona decyzją administracyjną w związku z naruszeniem postanowień ustawy o transporcie drogowym oraz pozostałych przepisów, do których zastosowanie ma załącznik do tej ustawy, możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 56 u.f.p. Organ zaznaczył, że strona w toku postępowania administracyjnego nie udokumentowała swojej sytuacji finansowej, która mogłaby stanowić podstawę do udzielenia ulgi na podstawie ww. przepisu, organ zaś nie musi, a jedynie może przychylić się do wniosku Strony.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie nałożonej kary pieniężnej z uwagi na jej przedawnienie, organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.t.d. nie przewidują przedawnienia orzekania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, ani nie zawierają odesłania do Ordynacji podatkowej w zakresie wykonania orzeczonych kar pieniężnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż z dniem r. na mocy art. 5 pkt 12 lit. d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 r., Nr 225 poz. 1466) w art. 93 ustawy dodano ust. 11 wprost stanowiący, że do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Wskazana regulacja nie została usunięta wraz ze zmianą ustawy o transporcie drogowym w dniu 1 stycznia 2012 r. Zdaniem organu, kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 92 u.t.d. nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 o.p., gdyż co prawda stanowią dochód budżetu państwa, ale nie są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Przedmiotowe kary są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego o charakterze represyjnym.

Uchylając decyzje obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nie rozważył należycie, czy pismo strony z dnia r. zatytułowane jako wniosek o umorzenie kary pieniężnej nie stanowiło w istocie zarzutu przedawnienia. Powołanie się na przedawnienie należności było bowiem jedyną i konsekwentnie podnoszoną przez skarżącego okolicznością. W razie wątpliwości co do treści pisma i intencji strony organ powinien był zwrócić się do niej ze stosownym zapytaniem. Sąd podkreślił, że strona działała bez profesjonalnego pełnomocnika i użyła zwrotu "umorzenie" zgodnie z jego potocznym znaczeniem. Tymczasem organy obu instancji prowadziły postępowanie i orzekały w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego decyzją z dnia r., rozważając zaistnienie przesłanek z art. 56 ust. 1 u.f.p., pomimo niewyjaśnienia jego rzeczywistej intencji wyrażonej w piśmie z dnia r. Organ I instancji nie przeanalizował, iż pomimo wezwania strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki z art. 56 u.f.p., skarżący konsekwentnie wnosił o umorzenia kary pieniężnej na podstawie podniesionych we wniosku zarzutów dotyczących przedawnienia kar pieniężnych, w związku z tym, że u.t.d. nie zawiera przepisów regulujących przedawnienie oraz z uwagi na zasadność zastosowania przepisów o.p.

W ocenie Sądu, powyższe uchybienia doprowadziły do uchylenia decyzji obu instancji i wskazania organowi na konieczność ustalenia rzeczywistego zamiaru strony co do treści wniesionego przez nią pisma z dnia r.

Odnosząc się do problematyki przedawnienia kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d., WSA stwierdził, że przyjęcie konstrukcji, za którą opowiedział się organ w zaskarżonej decyzji, iż kara pieniężna nałożona w transporcie drogowym nigdy nie może ulec przedawnieniu, stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Brak terminu przedawnia kar w transporcie drogowym naruszałby zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, pozwalałoby kierować przeciwko obywatelowi w dowolnym momencie aparat państwowy i egzekwować od niego ze wszystkimi konsekwencjami zobowiązanie o charakterze publicznym. Kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym mają charakter publicznoprawny, a proces ich wymierzania jest wynikiem postępowania prowadzonego przez organ administracyjny w celu wyegzekwowania nakazów i zakazów o charakterze administracyjnym. Równocześnie kary pieniężne orzekane na podstawie tej ustawy stanowią dochód budżetu państwa. Jakkolwiek pojęcie nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 3 pkt. 8 o.p. nie jest zdefiniowane ani w ustawie, ani też w innych aktach prawa finansowego, zaś z przepisów wynika jedynie, iż w sprawach tych należności właściwe mogą być zarówno organy podatkowe (art. 2 § 1 pkt 1 o.p.), jak również "inne organy" (art. 2 § 2 o.p.) oraz to, że ich beneficjentem musi być państwo, to dochody te należą do źródeł dochodów budżetowych. Jest to kategoria świadczeń, które dopełniają zakres świadczeń wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Obejmuje ona wszelkie świadczenia niebędące podatkami, opłatami, cłami, świadczeniami pieniężnymi wynikającymi ze stosunków cywilnoprawnych opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach, karami pieniężnymi i grzywnami wymierzanymi przez sądy. Taki charakter mogą także mieć inne świadczenia mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Dlatego z uwagi na swój publicznoprawny charakter powinny być objęte reżimem prawnym właściwym dla podatków.

Reasumując, skoro kara pieniężna wymierzona w związku z brakiem licencji na transport drogowy ma charakter publicznoprawny, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego oraz spełnia wymogi określone w art. 2 § 2 o.p., to należy w stosunku do niej stosować przepisy tej ustawy, także w zakresie przedawnienia, zwłaszcza że w samej ustawie o transporcie drogowym brak jest szczególnych przepisów dotyczących tej instytucji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 § 2 o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do należności wynikających z art. 92 ust. 1 u.t.d. sytuacji gdy należności te zostały kompleksowo uregulowane w rozdziale 11 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 25 lutego 2005 r.), a zatem nie zachodziła możliwość zastosowania art. 2 § 2 o.p., który to przepis ma zastosowanie jedynie do nieopodatkowanych należności budżetu państwa, co do których w Ordynacji podatkowej zawarto legalną definicję (art. 3 pkt 8 o.p.), zgodnie z którą mają one wynikać ze stosunków publicznoprawnych, zaś kara pieniężna nakładana na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. nie wynikała ze stosunku publicznoprawnego;

2. art. 3 pkt 8 o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 25 lutego 2005 r.), bowiem należności te nie były należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych;

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistej woli wnioskodawcy, w szczególności czy pismo z dnia r. nie zawiera zarzutu przedawnienia. Zdaniem organu zarzut ten nie byłby prawnie skuteczny i nie mógł "zmusić" organów do zastosowania przepisów o.p. w zakresie stosowania przepisów o umarzaniu należności publicznoprawnych, a wola strony co do zakresu żądania wyrażona we wniosku o umorzenie należności została odczytana właściwie i nie wymagała doprecyzowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

W pierwszej kolejności, w drodze odstępstwa od powszechnie przyjętej zasady, należało rozpoznać zarzut natury materialnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 2 § 2 oraz art. 3 pkt 8 o.p. do kar pieniężnych nałożonych na podstawie przepisów u.t.d.

Zgodnie z art. 2 § 2 o.p., jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.

Przez niepodatkowe należności budżetowe, według art. 3 pkt 8 o.p., rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Ordynacja podatkowa, w sposób ogólny definiuje więc pojęcie "niepodatkowej należności budżetowej", co niekiedy prowadzi do sporów interpretacyjnych. Podobnie zresztą jak art. 60 u.f.p., który w sposób przykładowy wylicza należności określone mianem "niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym będących dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego".

Dla rozpoznawanej sprawy ma to jednak drugorzędne znaczenie.

Jak zostało wcześniej wskazane, stosownie do art. 2 § 2 o.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do niepodatkowych należności publicznoprawnych, ustalanych lub określanych przez inne organy, pod warunkiem, że ich stosowanie nie zostało wyłączone.

Przedmiotem postępowania był wniosek strony o umorzenie kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów u.t.d.

Z art. 93 ust. 11 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez stronę wniosku o umorzenie kary pieniężnej), jak i z art. 93 ust. 7 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania wniosku), wyraźnie wynika, że do kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej, w związku ze stwierdzonymi przez kontrolujących naruszeniami wykonywania przewozów drogowych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie stosuje się przepisów o.p.

Regulacja ta wyklucza więc możliwość stosowania przepisów o.p. w postępowaniu w zakresie kar pieniężnych, a w konsekwencji również przepisów regulujących przedawnienie zobowiązań podatkowych.

Mając to na uwadze, należało zatem stwierdzić, iż organ prawidłowo rozpoznał wniosek strony, w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 57 u.f.p. Organ prawidłowo też odczytał rzeczywisty zamiar strony. Badając intencje strony, organ był nie tyle związany podniesioną przez stronę argumentacją (wskazującą na przedawnienie zobowiązania), co raczej dążeniem strony do uzyskania skutku w postaci uwolnienia się od obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Stąd też pozbawione sensu było nakazanie organowi badania rzeczywistego zamiaru strony. Zwłaszcza że organ ustosunkował się do kwestii przedawnienia zobowiązania. Natomiast brak wykazania przez stronę przesłanek umorzeniowych nie pozwolił na podjęcie rozstrzygnięcia po myśli wnioskodawcy.

Wprawdzie należałoby przychylić się do wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, że w demokratycznym państwie nie powinno dochodzić do takich sytuacji, w których niektóre zobowiązania, z uwagi na brak regulacji prawnych, nie ulegają przedawnieniu, niemniej jednak wypada zauważyć, iż dopóki to nie zostanie unormowane, to wszelkie wypowiedzi w tym zakresie mają charakter jedynie postulatywny (de lege ferenda).

Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w tym zakresie, wielokrotnie wskazywał, że wprowadzenie do systemu prawnego instytucji przedawnienia zobowiązań, z uwagi na brak konstytucyjnej regulacji tej problematyki, jak również nadanie jej konkretnego kształtu, w tym określenia terminu przedawnienia, pozostaje w sferze uznania ustawodawcy (v. wyrok TK z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 52; postanowienie TK z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt Ts 389/08, OTK-B 2009/5/431; wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012/848).

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, iż zajęte przez Sąd I instancji stanowisku, nie znajduje też oparcia w treści art. 67 u.f.p., w myśl którego do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.).

Z przepisu tego wynika, że przepisy o.p. mają jedynie odpowiednie zastosowanie, a więc z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z innych przepisów, np. z art. 93 ust. 11 (obecnie ust. 7) u.t.d., który należy uznać za przepis lex specialis względem art. 67 u.f.p.

Nadto, jak wynika z art. 3 pkt 8 o.p., warunkiem zastosowania przepisów tej ustawy do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków, wynikających z określonych norm prawnych. Tak rozumiane "niepodatkowe należności publicznoprawne" oznaczają należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizacje przepisów prawa, a nie jest wynikiem naruszenia tych przepisów.

Z tych też powodów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Stwierdzone naruszenia pozwoliły na uchylenie zaskarżonego orzeczenie i rozpoznanie skargi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.