Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 lipca 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/257/2025/5600/RN w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 lutego 2025 r. nr [...]; 2) uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 maja 2024 r. nr [...]; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/257/2025/5600/RN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania E. Sp. z o.o. w B. (dalej – Spółka, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 25 lutego 2025 r. znak [...] ([...]) orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie źródła ciepła na terenie miasta B., zlokalizowanego na działce nr [...] (k.m. [...], obręb [...], B.).

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 27 marca 2024 r. T. Sp. z o.o. w K. (dalej – Inwestor) wystąpił do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa źródeł ciepła na terenie miasta B.".

Następnie Kolegium postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. nr [...] wyznaczyło Prezydenta Miasta K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 25 lutego 2025 r. orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na budowie źródła ciepła na terenie miasta B., zlokalizowanego na działce nr [...].

W odwołaniu z dnia 26 marca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, któremu zarzucił naruszenie: art. 62a ust. 1 pkt 4 i 11, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 74 ust. 3a, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm. – dalej u.u.i.ś.), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K..

W skardze z dnia 28 sierpnia 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

1) art. 62a ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo ewidentnego braku wykazania w dokumentacji złożonej w ramach Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej - KIP) pełnego zakresu innych przedsięwzięć realizowanych w obszarze potencjalnego oddziaływania, co uniemożliwiało ocenę ryzyka kumulacji wpływów na środowisko, w szczególności brak ujęcia przedsięwzięcia polegającego na budowie bloku energetycznego w wysokoprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi w E1. Sp. z o.o. wobec którego toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej;

2) art. 62a ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej pomimo lakonicznego opisu wariantów przedsięwzięcia, a w szczególności pominięcie, że niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest wariantem realizacji przedsięwzięcia, natomiast dla wariantu biomasowego przedsięwzięcia nie przeprowadzono analizy oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowości ochrony środowiska określonej w art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a zatem niemożliwym było ocenienie, czy wybrany został do realizacji wariant najkorzystniejszy dla środowiska;

3) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. poprzez jego wadliwą wykładnię i niezastosowanie pomimo istnienia w sprawie istotnych przesłanek do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie przeanalizowano powiązań z innymi przedsięwzięciami, pomimo tego, że przedsięwzięcie jest powiązane z innym przedsięwzięciem, tj. rozbudową magistrali "[...]" z Elektrowni [...], a w dodatku w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia Inwestora może dojść do skumulowania oddziaływań z funkcjonującą elektrociepłownią (Skarżącą) oraz planowym przez Spółkę pod firmą E1. Sp. z o.o. przedsięwzięciem polegającym na budowie bloku energetycznego w wysokosprawnej kogeneracji opalanego paliwami alternatywnymi, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej (co potwierdza postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 stycznia 2025 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 14 czerwca 2024 r.), a zatem zaistniały przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

4) art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. poprzez wadliwe określenie obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji również wadliwe określenie kręgu stron postępowania;

5) art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.:

– poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie przez Kolegium analizy kluczowych kwestii świadczących o zaistnieniu przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji, tj. naruszenia prawa w zakresie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i niezasadnego przyjęcia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia może być wydana;

– poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ I instancji i Kolegium, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia zawiera wymagane przepisami elementy, a podane w niej informacje są wyczerpujące;

– pominięcie w rozważaniach, czy będzie możliwe przyłączenie do sieci gazowej nowego obiektu, przy uwzględnieniu dotychczasowego obciążenia gazociągu, co może wpłynąć na możliwość użytkowania inwestycji;

– przyjęcie, że wskazane w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia stwierdzenie: "w przedmiotowym przypadku nie będzie występowało kumulowanie negatywnych oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, gdyż celem projektu jest dywersyfikacja źródeł ciepła i docelowe zastąpienie produkcji ciepła w wyniku spalania węgla na produkcję ze spalania gazu. Przedsięwzięcie nie ma na celu rozbudowy rynku o nowe około 84,2 MWt, lecz zastąpienie zapotrzebowania w tej wielkości nowym źródłem" jest prawdziwe, w sytuacji gdy powyższe nie jest zależne od decyzji Inwestora tylko podmiotu trzeciego, na którego Inwestor nie posiada wpływu, a w konsekwencji nie jest przesądzone, że produkcja ciepła w wyniku spalania węgla w jakikolwiek sposób zostanie zastąpiona. Przy tym właściciel instalacji E1. wskazuje, że nie zamierza jej likwidować;

– pominięcie, że na terenie sąsiadującym z planowanym źródłem ciepła zlokalizowany jest plac magazynowania węgla, co może mieć wpływ na konieczność szczególnej weryfikacji przepisów przeciwpożarowych;

– pominięcie w sprawie, że zgodnie z § 44 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 219) doszło do przenumerowania działek, a zmiana dotknęła działkę o starym numerze ewidencyjnym [...], co czyni nieaktualną złożoną dokumentację;

7) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownej oceny dowodów i brak przeanalizowania w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i zarzutów, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania;

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie źródła ciepła na terenie miasta B., zlokalizowanego na działce nr [...], podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn odmiennych od tych, które zostały w niej podniesione.

Przedmiotem sprawy jest decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia nazwanego: "Budowa źródła ciepła na terenie miasta B.", przewidzianego do realizacji na działce nr [...] (k.m. [...], obręb [...], B.).

Rozstrzygnięcia w tej sprawie wymaga nade wszystko kwestia właściwości organu administracji, tj. czy należy ją przypisać Prezydentowi Miasta B., czy też wyznaczonemu przez Kolegium, Prezydentowi Miasta K..

Zajmując się tym problemem, tj. wskazaniem organu uprawnionego do wydania w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zasygnalizować jedynie należy, że poza sporem jest to, że ze względu na kwalifikację przedsięwzięcia organem właściwym jest wójt, burmistrz, prezydenta miasta. Stanowi o tym art. 75 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. Wyjaśnienia natomiast wymaga, czy organ właściwy miejscowo, tj. Prezydent Miasta B., podlega wyłączeniu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie podstawę wyłączenia organu stanowi art. 25 k.p.a., który nie przewiduje wyłączenia organu od wydania decyzji w sprawie, w której jednostka reprezentowana przez ten organ jest jednocześnie stroną postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/18, LEX nr 2759103; z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2760/12, LEX nr 1575579; z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2157/13, LEX nr 1487778; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 987/12, LEX nr 1559979).

W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (zob. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, LEX nr 597931; z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11, LEX nr 1251907; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 987/12, LEX nr1559979). Dlatego organ, wykonujący ustawowe kompetencje, nie podlega wyłączeniu, jeżeli sprawa związana jest bezpośrednio lub pośrednio z mieniem tej samej gminy. W innym wypadku mogłoby dojść do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji na inny organ lub sparaliżowania działalności właściwych organów administracyjnych, tj. organów, dla których ustawowo zastrzeżono kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2193/19, LEX nr 3404463).

Wskazać należy, że ustawodawca, gdy widzi potrzebę wyłączenia organu ze względu na kolizję interesów, wyraźnie wskazuje taki obowiązek, czy to w art. 25 k.p.a., czy to w przepisach szczególnych. Przy czym podkreślić należy, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Przykładem uregulowania wyłączającego organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego od wydania decyzji w sprawie jest np. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 399 z późn. zm.). Na gruncie u.u.i.ś. ustawodawca w art. 64 ust. 1d nakazuje Dyrektorowi RDOŚ wydanie uzgodnienia w formie postanowienia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszędzie tam gdzie wnioskodawcą dla planowanych przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4, jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.). Brak jest natomiast regulacji wyłączających organ wykonawczy od załatwienia sprawy, gdy stroną jest jednostka samorządu terytorialnego reprezentowana przez niego.

Przypomnieć należy, że według Kolegium, Prezydent Miasta B. podlega wyłączeniu od załatwienia wspomnianej sprawy, gdyż jest stroną tego postępowania. Jego interes prawny wynika z tego, że działka należąca do Gminy B. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z tego też względu Kolegium dokonało wyznaczenia Prezydenta Miasta K. do załatwienia niniejszej sprawy. Podstawą działania był art. 26 § 3 w związku z art. 24 § 3 k.p.a.

Zatem Kolegium powołuje się nie tyle na przepis dotyczący wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.), a dotyczący wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. o sygn. SK 3/11 (OTK-A 2011/10, poz. 113) stwierdził, iż osoba sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji (tam rządowej), w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Przepisy art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (także A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., LEX-el., teza 7).

Również w wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. I OSK 1186/12 (LEX nr 1339577), wskazano, że nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

Konkludując stwierdzić należy, że art. 24 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta B. i wyznaczenia Prezydenta Miasta K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Ponadto nie zaistniała żadna z przesłanek do wyłączenia organu określonych w art. 25 k.p.a. Nadmienić także należy, że uregulowania u.u.i.ś. nie formułują przesłanki negatywnych, dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, która legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu.

Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 k.p.a., a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości i skutkuje nieważnością wydanej przez taki organ decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 612/12, LEX nr 1370557; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2345/10, LEX nr 1424307).

Wobec powyższego organem właściwym do przeprowadzenia i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Prezydent Miasta B. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów skargi uznać należy za nieuzasadnione, skoro właściwy w sprawie organ zobligowany będzie do przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w toku dotychczasowego postępowania i do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec naruszenia art. 24 § 1, art. 25 § 1 w związku z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie orzekając w granicach sprawy, celem wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwego aktu wyznaczającego Prezydenta Miasta K. do załatwienia sprawy, Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia 10 maja 2024 r. nr [...].

O kosztach postępowania w kwocie 714 zł na rzecz Skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 34 zł.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania stron o przeprowadzenie rozprawy.