Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/25 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 3 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 lipca 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 lipca 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 25 lutego 2025 r., którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie źródła ciepła na terenie miasta Będzin, zlokalizowanego na działce nr [...]). Decyzja została wydana na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: inwestor).

W skardze spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uzasadniając to niebezpieczeństwem powstania trudnych do odwrócenia skutków środowiskowych, wynikających z realizacji przedsięwzięcia objętego decyzją oraz zagrożeniem powstania szkody po stronie spółki z uwagi na przedstawione zarzuty oraz potencjalne negatywne i trudne do usunięcia skutki realizacji przedsięwzięcia dla środowiska.

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że spółka nie uprawdopodobniła przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej. Spółka nie wykazała, że realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do poważnych skutków dla jej działalności.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego.

Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosków mające znaczenie z punktu widzenia ochrony spółki.

W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że spółka nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Potwierdza to nawet zażalenie skarżącej, które wskazuje, że Sąd I instancji pominął konkretne zagrożenia dla interesu prawnego i majątkowego, a zatem przesłanki, które w ogóle nie podlegają ocenie w toku rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już wyżej wskazano i co również prawidłowo uwzględnił Sąd I instancji, w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jedynie, jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wbrew twierdzeniom zażalenia Sąd I instancji nie orzekł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlega wykonaniu i w związku z tym niemożliwe jest jej wstrzymanie. Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie wyraził, wskazując jednoznacznie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym w tym zakresie dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. Spółka trafnie podniosła w zażaleniu, że była zobowiązana jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Argumentacja spółki sprowadza się przede wszystkim do próby wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji w zakresie braku nałożenia obowiązku monitorowania emisji, co nie może podlegać ocenie na tym etapie postępowania. Dotyczy to także argumentacji odnoszącej się do prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przez organ. Podobnie należy ocenić ogólną argumentację spółki, że "realizacja przedsięwzięcia w oparciu o wadliwą decyzję środowiskową będzie wiązała się z ingerencją w środowisko naturalne, ponieważ rozpoczęcie robót ziemnych prowadzi do naruszenia struktury gruntu, zmiany stosunków wodnych i utratę naturalnych walorów terenu. Są to procesy, które raz rozpoczęte nie mogą być cofnięte, nawet jeśli inwestycja zostałaby w późniejszym etapie zatrzymana. Istotną kwestię stanowią również emisje do powietrza i kumulacja zanieczyszczeń". Tak sformułowane uzasadnienie zażalenia (lub wniosku o wstrzymanie wykonania) mogłoby w istocie odnosić się do każdego przedsięwzięcia objętego obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie ogólnej zasady, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Udzielenie ochrony tymczasowej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym i wymaga wskazania preczyjnie określonych argumentów i uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w tej konkretnej sprawie skutki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Chodzi przy tym o skutki, które może wywołać realizacja przedsięwzięcia niezależnie od tego, czy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodna z prawem, bowiem kontrola legalności tej decyzji przeprowadzana jest na późniejszym etapie postępowania.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.