Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 549/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania

1.1 Wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

1.2 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 9 listopada 2017 r. Rada Gminy S., działając na podstawie art. 24 ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328, ze zm.), dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) podjęła uchwałę Nr XXVIII.193.2017 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących na terenie Gminy S. Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, zatwierdzono wysokość taryfowych stawek opłat opracowanych przez Referat Gospodarki Komunalnej, dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a w § 3 postanowiono, że podane kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązującą stawkę podatku VAT.

2. Skarga do sądu pierwszej instancji

2.1. W skardze złożonej na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, w postaci art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017.1523), w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na przyjęciu w § 7 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i zostaje ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy S., w sytuacji gdy winna być ogłoszona we właściwym urzędowym dzienniku wojewódzkim i dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia mogła wejść w życie;

- rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług ( Dz. U. 2017.1830), dalej: "ustawy o cenach", w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegająca na wskazaniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że podane w uchwale kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązującą stawkę podatku VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis ustawy o cenach mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT).

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji

3.1 Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, który nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też uchwała taka nie podlega przewidzianemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnosząc się do stawek opłat wymienionych w § 1 uchwały, oraz do § 3 uchwały sąd uznał, że przepisy te nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa.

4. Skarga kasacyjna

4.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku prokurator wniósł o uchylenie

wyroku w całości, stwierdzenie nieważności § 1 pkt 8 i 9 uchwały i oddalenie skargi w pozostałej części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 i 147 § 1 p.p.s.a. polegające na odstąpieniu przez sąd od zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Gminy w S. w § 1 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały w stopniu istotnym naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328), zatwierdzając taryfę dotyczącą zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków w części dotyczącej opłat za nadzór nad budową przyłącza i za odbiór nowo wybudowanego przyłącza, podczas gdy we wskazanych przepisach powołanych jako podstawa prawna podjęcia uchwały, ani też w jakichkolwiek przepisach rangi ustawowej brak było upoważnienia do pobierania i zatwierdzenia tego rodzaju opłat, przy czym okoliczność ta winna była prowadzić do przyjęcia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego oraz do stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 1 pkt 8 i 9 tej uchwały;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 8, 15 oraz 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 328) polegające na zatwierdzeniu w § 1 pkt 8 i 9 uchwały taryfy w zakresie opłat za nadzór nad budową przyłącza i za odbiór nowo wybudowanego przyłącza, pomimo że wskazane przepisy, ani też żadne przepisy rangi ustawowej nie mogły stanowić podstawy do pobierania tego rodzaju opłat, ani też nie upoważniały rady gminy do ich zatwierdzenia, przy czym wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało niezasadnym przyjęciem, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, jak również niezasadnym odstąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności § 1 pkt 8 i 9 uchwały, a w konsekwencji niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko kastora, że doszło do naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a p.p.s.a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinii zabezpieczającej oraz odmowy wydania opinii zabezpieczającej, a więc zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Niemniej, brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Do aktów tych niewątpliwie należą akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Skoro obowiązkiem sądu przeprowadzającego kontrolę legalności działalności administracji publicznej jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem, to trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd, dostrzegłszy wady uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ograniczyłby zakres orzekania wyłącznie do części zakwestionowanej w skardze, godząc się w ten sposób z pozostawieniem w systemie prawnym części uchwały sprzecznej z obiektywnym porządkiem prawnym (por. H. Knysiak-Sudyka, M.Romańska w Komentarzu do art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi red. T.Woś, program LEX).

Innymi słowy, niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości.

5.2 W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji dokonał oceny podniesionego w zarzutach skargi prokuratora przepisu § 3 uchwały. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, by poddał kontroli także § 1 uchwały w kontekście zgodności z prawem ustalonych taryf wymienionych w punktach od 1 do 10. Tymczasem z wstępnej części skargi wprost wynika, że prokurator zaskarżył uchwałę w całości. Wniósł też o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Obligowało to sąd pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., do kontroli prawidłowości wszystkich zapisów uchwały oraz wyrażenia wyników tej kontroli w treści uzasadnienia. Okoliczność, że w zarzutach skargi prokurator odniósł się tylko do § 1 i § 3 uchwały, nie zwalniała sądu pierwszej instancji z tego obowiązku. Należy podkreślić, że regulacja przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Sąd pierwszej instancji ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Uchybiając temu obowiązkowi sąd orzekający w sprawie VIII SA/Wa 549/18 naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżanego wyroku.

5.3 W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez sąd kasacyjny przepisu art. 188 p.p.s.a. Stanowi on, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił całościowo zapisów uchwały. Z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. odniósł się tylko do stawianych w skardze zarzutów, nie dostrzegając, że uchwała została zaskarżona w całości. W tej sytuacji nie można było uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy w warunkach przepisu art. 188 p.p.s.a. stanowiłoby zatem naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych przyczyn NSA nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość zapisów zawartych w § 1 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały, jak i nie mógł ocenić zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

5.4 Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast argumenty skargi kasacyjnej polegające na twierdzeniu, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia stanowi akt prawa miejscowego. Jak trafnie wskazano w postanowieniu NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 (wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie tego przepisu uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Prawidłowa była zatem ocena sądu pierwszej instancji co do kwestii, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zmienia to jednak konieczności uchylenia wyroku z przyczyn opisanych w punkcie 5.2 niniejszego uzasadnienia.

5.5 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ten będzie obowiązany uwzględnić powyższe uwagi i z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a. przeprowadzi kontrolę wszystkich zapisów zaskarżonej uchwały.