Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.

W dniu [...] listopada 2017 r. Rada Gminy S. B. (zwana dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 24 ust. 1, 2, i 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2017 r., poz. 328, ze zm. zwana dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) podjęła uchwałę Nr [...] (zwana dalej także: uchwała) w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących na terenie Gminy S. B..

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, zatwierdzono wysokość taryfowych stawek opłat opracowanych przez Referat Gospodarki Komunalnej, dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a w § 3 postanowiono, że podane kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązująca stawkę podatku VAT.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w G. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości. Wydanej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, w postaci art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483, zwanej dalej "konstytucję") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017.1523, zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów prawnych") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na przyjęciu w § 7 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia

i zostaje ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy S. B.,

w sytuacji gdy winna być ogłoszona we właściwym urzędowym dzienniku wojewódzkim i dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia mogła wejść w życie;

- rażące naruszenie prawa a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług ( Dz. U. 2017.1830, zwanej dalej "ustawą

o cenach") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegająca na wskazaniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że podane w uchwale kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązującą stawkę podatku VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis ustawy o cenach mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w jego ocenie zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego zawiera bowiem normy generalne

i abstrakcyjne. Skarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, musiała zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia mogła wejść w życie. Tymczasem uchwała Rady Gminy S. B., jak wynika z jej treści, nie podlegała ogłoszeniu w żadnym publikatorze. W ocenie skarżącego taka praktyka jest niedopuszczalna. Takie działanie jest niedopuszczalne

i stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 88 Konstytucji zasadą, że warunkiem wejścia

w życie aktu prawnego jest jego ogłoszenie. W zakresie tym orzecznictwo sądów administracyjnych jak wywodził Prokurator wskazuje, że brak ogłoszenia aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa.

Natomiast § 3 uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy

o cenach, bowiem w ocenie Prokuratora można postawić tezę, że cena towaru lub usługi nie obejmuje podatku VAT tylko wtedy, gdy te nie są takim podatkiem obciążone. Ponadto, art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi, że przez cenę rozumie się również stawkę taryfową. Wskazane w uchwale stawki za usuwanie odpadów komunalnych to nic innego jak opłata, która wyznaczona jest w charakterze ceny i która może być nałożona na mieszkańców. Tak rozumiana cena musi zawierać podatek VAT oraz inne podatki gdy takowe są wymagane. Co więcej, stawki opłat stanowią cenę

w rozumieniu ustawy o cenach. W myśl tej ostatniej cena to wartość wyrażona

w jednostkach pieniężnych, którą nabywca jest zobligowany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę.

W podsumowaniu Prokurator zaznaczył, że w rozumieniu art. 91 ust. 3 ustawy

o samorządzie wskazane naruszenia mają charakter istotny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: odrzucenie skargi i umorzenie postępowania jako złożonej po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego

w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem zaskarżona uchwały nie jest aktem prawa miejscowego, ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności w odniesieniu do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi należy wyjaśnić, iż organ wnosząc o odrzucenie skargi powołuje się na brzmienie art. 53 § 3 p.p.s.a przed dniem 1 czerwca 2017 r., który przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia

w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Natomiast stosownie do treści art. 53 § 3 p.p.s.a, w brzmieniu obowiązującym po dacie 1 czerwca 2017 r., prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach,

o których mowa w § 2a.

Z kolei w pojęciu aktów, o których mowa w § 2a cyt. wyżej przepisu mieszczą się akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż skarga Prokuratora na uchwałę rady gminy w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jako uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego

z zakresu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym może być wniesiona

w każdym czasie. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, zauważenia wymaga, że rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy wymaga ustalenia w pierwszej kolejności czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego jak uznał Prokurator czy też nie jest to akt prawa miejscowego jak z kolei wskazuje organ.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie "prawa miejscowego", należy przez to rozumieć prawo stanowione przez terenowe organy samorządu terytorialnego obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Aby podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, winna spełniać określone warunki, a mianowicie musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP) oraz musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że ma on zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania, co oznacza, iż przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega zaś na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w, wyrokach z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07 oraz sygn. akt II OSK 255/07, postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16 oraz postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16 wyrażono stanowisko, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków uznania jej za akt prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie I GZ 140/18 wyjaśnił, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie spełnia warunków prawa miejscowego, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa , stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu.

Ponadto dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy co powoduje, że nie można jej uznać za akt o charakterze generalnym. Zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, dokonywane przez radę gminy (miasta) w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwami z uwagi na umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny.

Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego

o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo (art. 20 ust. 1 ustawy), kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowił przepis art. 20 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęciach uchwały, to przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo, czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały

w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś przypadku, taryfa wchodzi

w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i podziela.

Powyższe oznacza, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, który nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też uchwała taka nie podlega przewidzianemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W związku z powyższym zarzut istotnego naruszenia prawa w postaci art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów postawionych w skardze, w pierwszej kolejności przywołać należy art. 26 1ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, zgodnie

z którym rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne

z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków.

Należy podkreślić, że uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2017 r., a więc w dacie w której nie obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Z dniem 25 lipca 2014 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 9 maja 2014 r.

o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1830). Zgodnie

z uregulowaniem zawartym w art. 26 tej ustawy, z tą samą datą (25 lipca 2014 r.) utraciła moc ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Zaznaczenia wymaga, że zakres regulacji objętych ustawą z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów

i usług został określony w inny sposób niż w ustawie o cenach. O ile ostatnia

z wymienionych ustaw określała: 1) zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług; 2) sposoby informowania o cenach oferowanych towarów i usług; 3) skutki nieprzestrzegania jej uregulowań, o tyle ustawa o informowaniu o centach towarów

i usług określa sposób informowania o cenach oferowanych towarów i usług oraz skutki nieprzestrzegania jej uregulowań (art. 1 ww. ustawy z dnia 9 maja 2014 r.).

Należy przy tym dodać, że zmianie uległa także definicja ceny. Zgodnie

z definicją obowiązującą poprzednio, cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Natomiast obecnie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę.

Jak wynika z powyższego, zapis dotyczący uwzględniania w cenie podatku od towarów i usług został w aktualnie obowiązującej definicji ceny pominięty. Uregulowanie dotyczące powyższej kwestii zostało natomiast zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy

o informowaniu o cenach towarów i usług. Ustawa ta zawiera ponadto uregulowania dotyczące miejsca i sposobu uwidaczniania cen jednostkowych towarów i usług jak również określa kary za niewykonywanie przez przedsiębiorców obowiązków, o których mowa w jej art. 4.

Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje, że zakres uregulowań objętych ustawą

z dnia 9 maja 2014 r. – dotyczących informowania o cenach towarów i usług jest nieco inny niż zakres ustawy o cenach, która obejmowała także kwestie dotyczące zasad

i trybu kształtowania cen towarów i usług.

W skardze Prokurator powołuje się w kwestii dotyczącej rażącego naruszenia prawa – art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów

i usług, wskazując jednocześnie na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie II SA/Gl 133/13, nie zauważając przy tym, że wyrok ten zapadł w oparciu o uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.

Stanowisko przedstawione przez Sąd w tej kwestii, wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Sz 1384/17, także na kanwie skargi Prokuratora (druga część uzasadnienia).

Dodać zatem należy, że określona uchwałą stawka maksymalna nie stanowi ceny jaką zobowiązany będzie uiszczać podmiot, gdyż jego rolą będzie przy tym uwzględnienie w tej cenie podatku od towarów i usług i określenie tej ceny jako wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy

o informowaniu o cenach towarów i usług.

Wobec tego, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że określona uchwałą stawka maksymalna tej opłaty nie stanowi ceny jaką zobowiązany będzie uiścić podmiot, który przykładowo pozbywa się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych przedsiębiorcy zajmującemu się ich wywozem (może stawce tej odpowiadać ale może też być niższa). Cenę taką niewątpliwie obowiązany będzie wskazać (nie przekraczając stawki określonej w uchwale) wspomniany przedsiębiorca i to właśnie do niego adresowany jest obowiązek informowania o cenie określony ustawą z dnia 9 maja 2014 r. Jego rolą będzie przy tym uwzględnienie w tej cenie podatku od towarów i usług i określenie tej ceny jako wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.

Należy przy tym wyjaśnić, że chociaż w uchwale nie wskazano wyraźnie, że określona w niej stawka opłaty (od punku 1 do punktu 10 - § 1 uchwały) jest stawką maksymalną, to jednak z treści art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach wynika jednoznacznie, że wskazana na tej podstawie stawka nie może być stawką inną niż stawka górna. Przepis ten stanowi bowiem jednoznacznie, że rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tego przepisu.

Tak więc, powołana podstawa prawna uchwały jednoznacznie wskazuje, że ustalona stawka jest stawką maksymalną. Nie ulega też wątpliwości, że opłata ta obejmuje także obowiązującą stawkę podatku VAT – na co wskazano w § 3 zaskarżonej uchwały, przy czym określenie ceny usługi polegającej na: czy to zaopatrzeniu w wodę gospodarstw domowych czy odprowadzania ścieków – jako "wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych" będzie należało do podmiotu, który usługę tę będzie realizował.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy uchwały z dnia [...] listopada 2017 r. w omawianym zakresie nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa wobec czego należało uznać, że skarga Prokuratora jest niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.