Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.), sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 507/22 w sprawie ze skargi X spółka z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 10 ust. 8 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 507/22, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 24 marca 2022 r. [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] - dalej: "skarżąca", "Spółka", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" – dalej: "plan miejscowy" w części tj. w zakresie § 7 ust 3 pkt 6 lit. d) i e), oraz § 10 ust 6, 7 i 8 oraz § 12 ust 6 pkt 3 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono m in. naruszenie: art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej "u.p.z.p." oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 884) – dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na całym terenie objętym planem miejscowym oraz ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniesiono, że zakwestionowane przepisy planu w istocie nie wprowadzają zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a jedynie określają zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń i to tylko w zakresie do wskazanej konkretnie części obszaru. Sąd meriti zgodził się z organem administracji, że w celu zachowania niezwykle cennego obszaru planu w tym występujących w jego terenie o szczególnych walorach przyrodniczych, krajobrazowych i środowiskowych ([...] Park Krajobrazowy), widoków i panoram poprzez które użytkownik tej przestrzeni czerpie z niej korzyści, ustalono zasady, które nie dopuszczą do naruszenia określonych prawem zasad korzystania z dóbr stanowiących przedmiot ochrony w planie. W związku z powyższym zostały wskazane w ustaleniach planu pewne wyłączenia i ograniczenia w zupełnie dowolnej możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności. Sąd meriti podkreślił, że możliwości lokalizacji urządzeń obejmuje jedynie obszar około 131 ha, przy całkowitej powierzchni objętej planem 394 ha, co stanowi ok 33% obszaru objętego planem. Z jednej strony jest to znaczna powierzchnia w relacji do całego obszaru, niemniej jednak nie jest to zakaz dotyczący całego obszaru, a na 2/3 terenów objętych planem inwestor może realizować inwestycje z zakresu łączności publicznej. Jednocześnie podkreślić też należy, że z uwagi na charakter terenów objętych planem – tj. fragment doliny Wisły i otaczające go tereny stanowiące park karajobrazowy – a więc tereny otwarte, relatywnie mało zurbanizowane, z dominującą rolą przyrody obszar 131 ha, na którym wyłączono możliwość lokalizacji urządzeń, nie jest dużą powierzchnią.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Spółka nie wykazała i nie podnosiła, że zakaz lokalizacji urządzeń na obszarze 131 ha w jakikolwiek sposób uniemożliwi lub utrudni realizację usług z zakresu łączności, a konieczność zapewnienia tej łączności jest tą wartością, która uzasadnia stosowanie postanowień ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych w szczególności jej art. 46 ust. 1 - w kontekście możliwego ograniczenia kompetencji planistycznych organów samorządowych. Nadto przedmiotowy plan był na etapie jego tworzenia uzgadniany z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który w swojej opinii z 20 lipca 2012 roku stwierdził, że przyjęte w planie rozwiązania są zgodne z art. 46 ust 1 cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług z zakresu łączności.

W tej sytuacji biorąc pod uwagę całokształt powyższych argumentów Sąd pierwszej instancji uznał, że wyłączenie możliwości lokalizacji posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na części terenu objętego skarżonym planem nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Podobnie Sąd meriti odniósł się do przepisów, które wprowadzają na pewnym niewielkim obszarze (nie całe 8 ha terenu), maksymalną wysokość zabudowy masztów telefonii komórkowej do 20 m nad rzędną terenu, wskazanym precyzyjnie na części graficznej planu oraz do postanowień planu nakazujących stosowanie maskującej kolorystyki i wkomponowywania w krajobraz urządzeń telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w planie miejscowym nie zakazano lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej co do zasady, a w jedynie wprowadzono wymogi, jakie winny być spełnione dla lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej. W ten sposób w celu ochrony wartości krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych - Opactwo [...], organ planistyczny chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadził konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby krajobrazu i zabytków nie niszczyć i nie szpecić.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w zaskarżonych przepisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, Sąd rozpoznający skargę wyjaśnił, że w odniesieniu do zarzutu braku definicji kwestionowanych pojęć i zwrotów – tj. "minimalizacja gabarytów kiosku oraz dostosowania jego wystroju architektonicznego do otaczającej zabudowy" lub "maskująca kolorystyka konstrukcji" czy "wkomponowanie w otaczający krajobraz", to należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt, że uchwałodawca nie zdefiniował wymienionych wyżej pojęć nie oznacza, iż są one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu, albo nastręczają jakichkolwiek problemów w ich rozumieniu. W ocenie Sadu meriti uchwała posługuje się zrozumiałymi pojęciami, i nie stwarza ryzyka, że orzekające w przyszłości organy urbanistyczno-budowlane będą miały problemy ze stosowaniem tych przepisów prawa miejscowego, tym bardziej że część tekstowa planu jest kompatybilna i doprecyzowana czytelną częścią graficzną planu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem miejscowym, stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1:

I. nieostre, niezdefiniowane pojęcia stosowania: "maskującej kolorystki konstrukcji", "w celu wkomponowania w otaczający krajobraz", "minimalizacja gabarytów kiosku oraz dostosowanie jego wystroju architektonicznego do otaczającej zabudowy", "tereny przeznaczone pod infrastrukturę

II. wprowadzenie zasady pozytywnej lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach przeznaczonych pod infrastrukturę;

III. ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej poprzez wprowadzenie strefy zakazu ich lokalizacji oraz strefy ograniczenia ich wysokości;

IV. wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym mpzp

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień planu miejscowego, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162) – dalej: "Prawo przedsiębiorców" w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 576) – dalej: "Prawo telekomunikacyjne" poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 670) - dalej "ustawa o informatyzacji" poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:

I. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na terenie objętym Uchwałą;

II. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

III. naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia Uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie Skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania

- z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 188 P.p.s.a. - uchylenie Wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wskazać należy, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Spółka zaskarżyła do Sądu Wojewódzkiego plan miejscowy w części tj. w zakresie unormowań: § 7 ust 3 pkt 6 lit. d) i e), oraz § 10 ust 6, 7 i 8 oraz § 12 ust 6 pkt 3.

Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 6 lit. d) i e) planu: "Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego: d) strefa zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej, e) strefa ograniczenia wysokości masztów telefonii komórkowej (do 20 m)". W myśl § 10 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 planu miejscowego: "6. Wskazuje się na rysunku planu strefę zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej. W obrębie strefy obowiązuje całkowity zakaz budowy masztów telefonii komórkowej. 7. Wskazuje się na rysunku planu strefę ograniczenia wysokości masztów telefonii komórkowej (do 20 m). W obrębie strefy dopuszcza się lokalizację masztów telefonii komórkowej o wysokości do 20 m nad rzędną terenu. 8. Na terenach na których dopuszcza się lokalizację masztów telefonii komórkowej obowiązuje stosowanie maskującej kolorystki konstrukcji, w celu wkomponowania w otaczający krajobraz.". Przepis § 12 ust 6 pkt 3 planu miejscowego stanowi z kolei, że: "3) urządzenia telekomunikacyjne należy umieszczać: a) wewnątrz obiektów kubaturowych, b) w kioskach wolnostojących, lokalizowanych w terenach przeznaczonych pod infrastrukturę, pod warunkiem minimalizacji gabarytów kiosku oraz dostosowania jego wystroju architektonicznego do otaczającej zabudowy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała w § 10 ust. 8, posługuje się nieprecyzyjnymi i niejednoznacznymi zwrotami: "stosowanie maskującej kolorystki konstrukcji", "wkomponowania w otaczający krajobraz". Należy podzielić wątpliwości i zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie, że trudno a priori wskazać, jaka miałaby być kolorystyka konstrukcji, aby uznać, że wkomponuje się w otaczający krajobraz, w tym zmiany otoczenia (zmiana koloru liści związana z porą roku, zmiana koloru elewacji obiektów sąsiednich itp.). Sąd pominął, że stacja bazowa telefonii komórkowej - czyli konstrukcja wsporcza dla zawieszonych na niej systemów antenowych i osprzętu jest infrastrukturą techniczną o specyficznym przeznaczeniu technicznym. Nie jest to element dekoracyjny, czy designerski, a co do zasady wytwór zaprojektowany i wykonany według określonych norm technicznych, tak aby spełniać określone wymagania. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Brzmienie przepisu § 10 ust. 8 planu miejscowego wskazuje, że ocena, czy dana stacja spełnia warunek wkomponowania w otaczający krajobraz, byłaby całkowicie subiektywna, a wręcz arbitralna, co jest nie do przyjęcia w państwie prawa.

Racjonalnie stanowione prawo miejscowe powinno być jasne i precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, a przez to do nadużyć w procesie stosowania prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jak należy rozumieć podjęcia: "stosowanie maskującej kolorystki konstrukcji", "wkomponowania w otaczający krajobraz". Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Ustalenie tych elementów w sposób niejednoznaczny stanowi, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad uchwalenia planu i powinno skutkować wyeliminowaniem, ze skutkiem ex tunc, z obowiązującego systemu prawnego.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego.

W sprawie istotne znaczenie ma podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie powinien być wykładany w sposób w pełni wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych obszarach nim objętych, gdyż takie rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OSK 328/16, LEX nr 2450724).

Zaznaczyć trzeba, że z art. 46 ust. 1 i ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18, LEX nr 3111258).

Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, aby przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że te przepisy są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi trzeba zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że legalizując strefę zakazu wprowadzoną w § 7 ust 3 pkt 6 lit. d), oraz § 10 ust 6 planu miejscowego, Gmina nie naruszyła prawa.

Obszar strefy ograniczenia wysokości masztów telefonii komórkowej (do 20 m), obejmuje tereny położone na północny-wschód od historycznego układu zabudowy mieszkalnej, w sąsiedztwie Opactwa [...] w T.. Powierzchnia całkowita ww. strefy ograniczenia wysokości masztów stanowi ok. 7,73 ha. Plan obejmuje obszar o powierzchni 394 ha, który w całości znajduje się w [...] Parku Krajobrazowym, tj. terenie o bardzo wysokich walorach kulturowych i przyrodniczych, mający ważne znaczenie dla równowagi przestrzennej miasta i jego atrakcyjności.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w kwestionowanych unormowaniach planu nie wprowadzono definitywnego zakazu inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym planem, a jedynie na jego części. Miał na uwadze, że strefa ograniczenia wysokości masztów telefonii komórkowej do 20 m stanowi teren niespełna 8 ha ( przy 394 objętych planem). Przemawia to za uznaniem, że zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały dostosowane do uwarunkowań faktycznych, występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu. W związku z powyższym, ze względu na ochronę wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, w ustaleniach planu zastosowano regulacje wyłączające lub ograniczające możliwość lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w niektórych miejscach w obszarze planu. Intencją organu planistycznego było ustanowienie przepisu, aby infrastruktura z zakresu telefonii komórkowej nie stanowiła elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu, a ich gabaryty i wysokość powinny się mieścić w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak np. wysokość zabudowy, czy powierzchnia biologicznie czynna).

Niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie naruszają istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z ograniczeniami wynikającymi z ustaleń planu miejscowego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie Spółka została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. Świadczy zresztą o tym lokalizacja na terenie objętym planem stacji bazowych (mapa BTS dostępna na stronie internetowej www.beta.btsearch.pl; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. II OSK 1488/22, LEX nr 3857543).

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego planu zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312;, M. Jagielska, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2013, s. 554). Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki musiał uwzględnić, że Spółka zaskarżyła uchwałę w przedmiocie planu miejscowego jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu. Tym samym przyjąć należało (mając na uwadze powyższe rozważania), że w ten sposób wyznaczony został zakres orzekania Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie stwierdza, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd bowiem wydał wyrok w granicach sprawy, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych unormowań planu miejscowego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone postanowienia planu miejscowego są zgodne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności postanowień zaskarżonego planu miejscowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi podstawę do wydania wyroku stwierdzającego nieważność, m.in. uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Skoro Sąd Wojewódzki ocenił, że w tej sprawie nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów planu miejscowego, to zasadnie skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność § 10 ust 8 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił (pkt 2 sentencji).

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.