Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

VII SA/Wa 504/16

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] odmawiające, na wniosek W. P., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.S. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji żłobka, przedszkola z niezbędną infrastrukturą techniczną wraz z rozbiórką istniejących obiektów garażowych przy ulicy [...] we [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji żłobka, przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką istniejących obiektów garażowych przy ulicy [...] we [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie organu odmowę wszczęcia postępowania na wniosek strony uzasadnia to, że Wojewoda [...] badał już decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności i postępowanie w tej sprawie, wszczęte wnioskiem Z. P., zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2014r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. P..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 61a § 1 K.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że zażalenie skarżącej nie może zostać merytorycznie rozpoznane z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Z. P., nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. w sytuacji, gdy postępowania te nie są tożsame w ujęciu art. 16 K.p.a.

- art. 154 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu podstaw,

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie istoty sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką jest złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Nie budzi w tej sprawie wątpliwości Sądu, iż W. P. niewątpliwie posiadała przymiot strony uprawniający ją do żądania kontroli decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o pozwoleniu na budowę .

Drugą przesłanką jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Takie stanowisko podziela się w doktrynie. Na przykład Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299, stwierdza, że zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje bowiem nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47, Sąd ten wyraził pogląd, że "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968).

Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12).

Organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bierze pod uwagę zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 K.p.a. prowadzi do uniknięcia konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "res iudicata" następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637, zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, iż skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. Organ, uznał skarżącą za stronę tego postępowania, zawiadomił ją o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego oraz doręczył decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja ta była zatem kierowana również do skarżącej. W tym stanie sprawy ponowne wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Z uwagi zatem na fakt, iż obecnie składany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Podkreślić też należy, że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Ponadto, w odniesieniu również do zarzutów skargi, zauważyć należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalniało organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym m.in. wskazał, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zatem decyzja o pozwoleniu na budowę była szczegółowo, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, kontrolowana także pod tym kątem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.