Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 12 stycznia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 25 października 2021 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta Skierniewice w obrębie nr 8 dla działek [...] (stary nr [...]), [...] (stary nr [...]) i umorzył postępowanie.

Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z 8 października 2021 r. Prezydent Miasta Skierniewice wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów polegającej na zmianie położenia i współrzędnych punktu na granicy między działkami nr [...],[...] i [...] w Skierniewicach obręb nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) dalej jako "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne", czyli w związku z nowymi materiałami znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i wykryciem błędnych informacji znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie zostało wszczęte po tym, jak do organu I instancji wpłynął operat techniczny [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 października 2021 r. Celem pracy geodezyjnej, objętej powyższym operatem, było dokonanie wznowienia znaków granicznych. W sprawozdaniu technicznym będącym częścią tego operatu wskazano, że w operacie [...], który stanowił dla geodety podstawę do wznowienia znaków granicznych, popełniono błąd przy obliczaniu współrzędnych punktu 2310. W związku z powyższym wykonawca na podstawie danych z operatu [...] obliczył nowe współrzędne punktu 2310A, następnie usunął z bazy punkt 2310. W jego miejsce wprowadził punkt 5000 (2310A) z nowo obliczonymi współrzędnymi, gdzie odchyłka liniowa z porównania współrzędnych punktów 2310 i 5000 wynosi 0,59 m. Konsekwencją zmiany położenia i współrzędnych punktu 2310 jest zmiana powierzchni działek [...] (stary nr[...]), [...] (stary nr[...]). Z czynności wznowienia znaków granicznych geodeta spisał na gruncie protokół na podstawie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzję z 25 października 2021 r. Prezydent Miasta Sieradza orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta Skierniewice w obrębie nr [...] dla działek [...] (stary nr[...]), [...](stary nr[...]) polegającej na . zmianie powierzchni działki [...] i zmianie jej numeru na[...], zmianie powierzchni działki [...] i zmianie jej numeru na[...], a także o sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy powyższymi działkami zgodnie z protokołem wznowienia znaków granicznych zawartym, w operacie [...].

Od tej decyzji odwołanie złożyła K.K. - właścicielka działki [...].

Przywołaną na wstępie decyzją z 12 stycznia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 25 października 2021 r. i umorzył postępowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż procedurę wznawiania znaków granicznych dokonuje się na podstawie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.

Organ II instancji podniósł, iż po analizy operatu stwierdził, iż nie było podstaw do przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych, gdyż z żadnego

z dokumentów w aktach sprawy, w tym operatu [...], nie wynika, że

w państwowym zasobie geodezyjnym istnieją informacje, aby kiedykolwiek punkty graniczne działek [...],[...] były stabilizowane znakami granicznymi. Jeśli punkty graniczne nie były stabilizowane, to nie było podstaw do ich wznowienia. Nie można bowiem wznawiać znaków granicznych, które nigdy nie istniały, gdyż zgodnie z art. 39 można wznawiać jedynie te znaki graniczne, które zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone.

Dla przedmiotowej sprawy tzn. zmiany w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic i powierzchni działek, ważniejszy jest fakt, że w procedurze wznawiania znaków granicznych nie może być mowy o zmianie położenia punktu granicznego, w tym wypadku punktu nr 2310, co miało miejsce w operacie [...]. Zidentyfikowanie błędu w bazie ewidencji gruntów i budynków oraz materiałach źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym, powinno skutkować ustaleniem przebiegu granicy, którego nie można wykonać przy wznawianiu znaków granicznych i dokonać tego protokołem z czynności wznawiania. Modyfikacji współrzędnych punktów granicznych dokonuje się w wyniku analizy dokumentacji zasobu stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków, uzupełnionej czynnościami geodezyjnymi wykonanymi w terenie, uznanymi przez kierownika prac geodezyjnych za niezbędne do określenia współrzędnych punktów granicznych na podstawie tej dokumentacji (§ 40 rozporządzenie Ministra Rozwoju w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 18 sierpnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429 ze zm.).

Kolejnym niedopuszczalnym zabiegiem dokonanym w trakcie postępowania

o zmianę w ewidencji gruntów i budynków jest zmiana numeru działki w momencie zmiany przebiegu jej granicy i zmiany powierzchni. Tym bardziej zmiana numeru działki polegająca na tworzeniu jej numeru w postaci ułamka. Zgodnie bowiem z § 7 rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów

i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) w obszarze obrębu lub arkusza ewidencyjnego działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Jedynie w razie podziału nieruchomości, nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p,

w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zasp jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej.

Zabieg ten jest niezrozumiały wobec jasno sformułowanego przepisu § 7 rozporządzenia, tym bardziej, że jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Skierniewice z 1 grudnia 2021 r. praktyka zmiany numeru działki w opisanych przypadkach stosowana jest zawsze, a więc nie jest to tylko jednostkowy przypadek. Zdaniem organu odwoławczego należy zaniechać stosowania zmiany numerów działek w tych przypadkach.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji dotyczących wysyłania korespondencji na niewłaściwy adres, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej k.p.a.) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. W ewidencji gruntów i budynków adres dla K.K. był adresem tożsamym z adresem nieruchomości i na taki adres prawidłowo była kierowana korespondencja, tym bardziej, że organ nie był poinformowany o innym adresie do korespondencji, niż adres zameldowania strony.

Na ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. i T.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania skarżonej decyzji poprzez przyjęcie, że podstawą jej wydanej przez Prezydenta Miasta Skierniewice był operat z pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu znaków granicznych [...], kiedy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że podstawą wszczęcia postępowania i następnie wydania decyzji było wykrycie przez organ I instancji błędnych informacji znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt. 1 lit. d Prawo geodezyjne

i kartograficzne polegającym na umorzeniu postępowania przed organem I instancji pomimo, że nie wystąpiła podstawa umorzenia tego postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a do ich wniosku przychylił się Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zaistniały przesłanki do zastosowania przywołanej regulacji. Jak stanowi art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada bowiem przepisom prawa.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z 25 października 2021 r. i umarzająca postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta Skierniewice.

Podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i jego przedmiotem była aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym granic, powierzchni a także numeracji działek nr [...] i nr [...].

Ewidencja gruntów i budynków jest to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Definicję tę zawiera art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w ewidencji gruntów zawarte są informacje dotyczące m.in.:- położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

W myśl art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

2b. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Kwestie dotyczące sposobu zakładania ewidencji gruntów i budynków, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych zasad wymiany danych ewidencyjnych, a także szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją zostały uregulowane w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzeniu Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 27 lipca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390). Aktualizacja operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) stanowi wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie tzw. źródłowych dokumentów ewidencyjnych, służących do zakładania, czy modernizacji ewidencji.

Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów polegającej na zmianie położenia i współrzędnych punktu granicznego na granicy między działkami nr [...][...] i [...] zostało wszczęte przez organ I instancji w zawiązku z wpłynięciem do tego organu operatu technicznego [...] który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 października 2021 r. Na jego podstawie geodeta stwierdził błąd w położeniu punktu granicznego 2310 i obliczył nowe współrzędne punktu 2310A, a następnie usunął z bazy punkt 2310. W jego miejsce wprowadził punkt 5000 (2310A) z nowo obliczonymi współrzędnymi, gdzie odchyłka liniowa z porównania współrzędnych punktów 2310 i 5000 wynosi 0,59 m. Dokument geodezyjne, na podstawie którego wykryto błędne informacje, powstał w wyniku przeprowadzenia czynności wznowienia znaków granicznych.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów jest celem postępowania rozgraniczeniowego o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zauważyć trzeba, że wznowienie w trybie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sportu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Skorygowanie dotychczasowego przebiegu granic między działkami nie jest dopuszczalne w trybie postępowania w przedmiocie wznowienia znaków granicznych. Wskazana powyżej istota wznowienia znaków granicznych nie pozwala też skorygować w trybie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne miejsca usytuowania tych znaków.

Tymczasem w realiach sprawy, co wynika z materiału dowodowego, brak jest dokumentów wskazujących, aby kiedykolwiek punkty graniczne działek [...] i [...] były stabilizowane znakami granicznymi. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy słusznie wywiódł, że jeśli nie ma dowodów w postaci znaków i śladów granicznych oraz miarodajnych dokumentów potwierdzających by punkty graniczne były kiedykolwiek stabilizowane, to nie było podstaw do ich wznawiania. To rozgraniczenie nieruchomości ma bowiem na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) i następuje w postępowaniu administracyjnym lub sądowym według przepisów rozdziału 6 tej ustawy. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy zatem powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki stan – stosownie zawężony- jedynie przywraca (vide: wyrok NSA z 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1009/09, LEX nr 594827). Nie jest dopuszczalne dowolne posługiwanie się przewidzianymi w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne trybami wznowienia znaków granicznych i rozgraniczenia. Taka sytuacja jak prawidłowo wskazał organ II instancji wystąpiła właśnie w rozpoznawanej sprawie, w której organ zaakceptował dokonanie przez geodetę faktycznego rozgraniczenia nieruchomości w trybie wznowienia znaków granicznych.

W związku z powyższym, za prawidłowe sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że nie istniały przesłanki do przeprowadzenia czynności wznowienia znaków (punktów granicznych) na podstawie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne, a co za tym idzie nie było dopuszczalne również wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego z wadliwie przeprowadzonej pracy geodezyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podkreśla się, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/17 LEX nr 2715162). Samo przyjęcie do zasobu dokumentacji technicznej z prac geodezyjnych nie oznacza, że organ ma bezrefleksyjnie wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków, pomimo dostrzeżonych wątpliwości albo rozbieżności wynikających z posiadanych dokumentów. Skoro zasadniczy dla celów aktualizacji danych ewidencyjnych dokument w postaci operatu został sporządzony wadliwie, to zasadnie organ II instancji odmówił jego uwzględnienia.

W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązany był do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co też prawidłowo uczynił.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.