Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. i T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 233/22 w sprawie ze skargi M.M. i T.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 maja 2022 r. oddalił skargę M.M. i T.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ błędnie ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji przez przyjęcie, że podstawą wydanej przez Prezydenta Miasta S. decyzji był operat z pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu znaków granicznych, kiedy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że podstawą wszczęcia postępowania i następnie wydania decyzji było wykrycie przez organ pierwszej instancji błędnych informacji znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), dalej: pgk, polegającym na oddaleniu skargi, pomimo że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pgk przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, pomimo że nie miał on zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż wydana przez Prezydenta decyzja nie dotyczyła wznowienia znaków granicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w dniu [...] października 2021 r. Prezydent Miasta S. przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny [...] sporządzony celem dokonania wznowienia znaków granicznych. W sprawozdaniu technicznym będącym częścią tego operatu wskazano, że w operacie [...], który stanowił dla geodety podstawę do wznowienia znaków granicznych, popełniono błąd przy obliczaniu współrzędnych punktu [...]. W związku z powyższym wykonawca na podstawie danych z operatu [...] obliczył nowe współrzędne punktu [...], następnie usunął z bazy punkt [...]. W jego miejsce wprowadził punkt [...] ([...]) z nowo obliczonymi współrzędnymi, gdzie odchyłka liniowa z porównania współrzędnych punktów [...] i [...] wynosi 0,59 m. Konsekwencją zmiany położenia i współrzędnych punktu [...] jest zmiana powierzchni działek [...] (stary nr [...]), [...] (stary nr [...]). Z czynności wznowienia znaków granicznych geodeta spisał na gruncie protokół na podstawie art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W wyniku powyższego Prezydent decyzją z [...] października 2021 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta S. w obrębie nr [...] dla działek [...] (stary nr [...]), [...] (stary nr [...]) polegającej na zmianie powierzchni działki [...] i zmianie jej numeru na [...], zmianie powierzchni działki [...] i zmianie jej numeru na [...], a także o sprostowaniu przebiegu granicy pomiędzy powyższymi działkami zgodnie z protokołem wznowienia znaków granicznych zawartym, w operacie [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] stycznia 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że procedurę wznawiania znaków granicznych stosuje się, gdy przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Zaznaczył, że brak jest dokumentacji wskazującej na utrwalenie granic pomiędzy działkami przy pomocy znaków granicznych, które podlegałyby procedurze wznowienia. Organ podkreślił też, że w procedurze wznowienia znaków granicznych nie może dojść do przesunięcia znaków i ustalenia nowej granicy pomiędzy działkami. Położenie znaków granicznych w celu ich wznowienia musi być bowiem bezsporne. Wyjaśnił, że zidentyfikowanie błędu w bazie ewidencji gruntów i budynków oraz materiałach źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym, powinno skutkować ustaleniem przebiegu granicy, którego nie można wykonać przy wznawianiu znaków granicznych i dokonać tego protokołem czynności wznawiania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalna jest zmiana numeracji działek w momencie zmiany przebiegu jej granicy i zmiany powierzchni, zwłaszcza w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wznowienia znaków granicznych dotyczy sytuacji, w których nie istnieje spór co do przebiegu granic nieruchomości. Ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów jest celem postępowania rozgraniczeniowego. Skorygowanie przebiegu granic nie jest dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym wznowienia znaków granicznych. Sąd zaznaczył, że w sprawie brak jest dokumentów wskazujących, aby którykolwiek z punktów granicznych działek [...] i [...] był stabilizowany znakami granicznymi. Nie było zatem podstaw do ich wznowienia ani wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego z wadliwie przeprowadzonej pracy geodezyjnej. Podkreślił także, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

Przystępując do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest brak ustabilizowania punktów granicznych pomiędzy działkami [...] i [...] znakami granicznymi. Skarżący nie zakwestionowali bowiem powyższego ustalenia organu odwoławczego, a zatem przyjąć należy, że ustalenia Inspektora w tym zakresie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Oznacza ona bowiem, że w rozpoznawanej sprawie brak było punktu utrwalonego znakiem granicznym, co do którego ewidencja mogła zawierać błędne wpisy dotyczące współrzędnych jego położenia. Konsekwencją powyższego jest z kolei brak danych, które mogłyby być przedmiotem kontroli i ewentualnej korekty co do ich wartości. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie aktualizacyjne wszczęte na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk odnoszące się do informacji nieznajdujących się w ewidencji jest postępowaniem bezprzedmiotowym i jako takie podlega umorzeniu. Bez znaczenia przy tym jest fakt czy podstawą decyzji organu pierwszej instancji był operat pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu (nieistniejącego) znaku granicznego czy stwierdzenie na podstawie tego operatu, że ewidencja gruntów i budynków zawiera błędne informacje. W sprawie tej istotny jest bowiem fakt, że postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczyło nieistniejącego punktu granicznego i jako takie nie powinno było zostać wszczęte i prowadzone. Słusznie zatem Inspektor uznał, że kontrolowane przez niego rozstrzygnięcie zasługuje na uchylenie, a postępowanie przed organem powinno zostać umorzone.

Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pgk, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Analiza tego przepisu oraz kolejnych ustępów przywołanego artykułu, zwłaszcza art. 39 ust. 3 pgk, wskazuje, że wznowienie znaków granicznych ma charakter czynności technicznej wykonywanej na zlecenie, której nie dokonuje się w trybie administracyjnym. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej decyzja wydana przez organ pierwszej instancji podjęta została na podstawie nowego operatu technicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego A.C., jak wynika z jego treści, w wyniku wznowienia znaków granicznych. Tymczasem przepisy pgk w zakresie wznowienia znaków granicznych nie stanowią podstawy do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 871/17, czy z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1108/19). Wznowienie tych znaków w trybie określonym w art. 39 pgk stanowi jedynie techniczną procedurę geodezyjną, która nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 206/11).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.