Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 256/24 o odrzuceniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 8 września 2023 r., nr LXXI/436/23 w sprawie rozpatrzenia petycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 256/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 8 września 2023 r., nr LXXI/436/23 w sprawie rozpatrzenia petycji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Powiatu w sprawie rozpatrzenia petycji mieszkańców ul. [...] w miejscowości K. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870) sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi, zaś w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski". Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo do składania petycji, skarg i wniosków, między innymi, do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i następne k.p.a.) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności i wskazał, że zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu, załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zdaniem Sądu I instancji, zawiadomienie nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. W związku z tym WSA w Łodzi stwierdził, że zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie podlega więc kontroli legalności sprawowanej przez sądy, gdyż nie mieści się ono wśród aktów poddanych kognicji tego sądu, określonych w przepisach art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ ustawa o petycjach w art. 13 ust. 2 wyraźnie stanowi, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dostrzec przy tym wypada, że od lat orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, tzn. wskazuje, że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku.

WSA w Łodzi wskazał, że choć przepis szczególny zamyka drogę do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą sposobu załatwienia petycji, to jednak wojewoda nie był ograniczony w swoich kompetencjach nadzorczych wynikających z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107). Wziąwszy jednak pod uwagę, że we wskazanym ust. 1 tego przepisu terminie Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania względem spornej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, Sad I instancji uznał, że samodzielnie pozbawił się możliwości jej skutecznego zakwestionowania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Wojewoda Łódzki, zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, podczas gdy Wojewoda nie kwestionował sposobu rozpatrzenia petycji, lecz brak kompetencji organu do jej rozpatrzenia, a także przekroczenie delegacji ustawowej z art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w ramach którego zarzucono naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu, na mocy którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach podkreślić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że WSA w Łodzi w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy uwagę zwraca przede wszystkim brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji odrzucił wniesioną do niego skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mimo że strona skarżąca kasacyjnie wprost wytyka Sądowi I instancji błędne uznanie, że "w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi". Powołanie tego przepisu było koniecznym warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez Wojewodę skarga jest niedopuszczalna z uwagi na to, że w art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach wyraźnie wskazano, że uchwały w przedmiocie załatwienia petycji nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a ponadto że sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tego orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to dla skuteczności sformułowanego zarzutu ze skargi kasacyjnej, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że złożona skarga jest niedopuszczalna. Już zatem brak tego zarzutu czyniło wniesioną skargę kasacyjną bezskuteczną. Podkreślenia wymaga, że również w rozważaniach prawnych uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powołano art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.