Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: [A.] w W., Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3306/14 w sprawie ze skargi [A.] w W. na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 4. zwrócić [A.] w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3306/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, uchylił zaskarżone postanowienie w pkt. 1, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z 15 lipca 2013 r. Zarząd A. (dalej: zawiadamiający) złożył zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w W. wskazując, że 18 maja 2010 r. pomiędzy Urzędem Miasta [...] W. a A. została zawarta umowa na wsparcie realizacji zadania publicznego pn. "[...]". Umowa została zawarta w trybie określonym w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) i została zrealizowana w 2010 r. przez A. W latach 2010 - 2011 Miasto [...] W. nie zgłosiło żadnych zastrzeżeń w zakresie wykorzystania przez A. dotacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Prezydent Miasta [...] W. zobowiązała A. do zwrotu części dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie umowy z dnia 18 maja 2010 r. w kwocie 27.800 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami naliczanymi od dnia 31 maja 2010 r., tj. od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W dniu 15 lutego 2011 r. pomiędzy Urzędem Miasta [...] W. a A. została zawarta kolejna umowa na wsparcie realizacji zadania publicznego pn. "[...]". Umowa ta została zmieniona aneksem z dnia 18 maja 2011 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Prezydent Miasta [...] W. zobowiązała A. do zwrotu części dotacji, udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie umowy z dnia 15 lutego 2011 r. w kwocie 38.233,45 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z należnymi odsetkami naliczanymi od dnia 1 sierpnia 2011 r., tj. od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem zawiadamiającego, Miasto [...] W. po wykorzystaniu dotacji, bez zbędnej zwłoki powinno dokonać analizy merytorycznej i formalnej dotacji i sposobu jej wydatkowania. W przypadku umowy z dnia 18 maja 2010 r. działania takie powinny zostać podjęte na początku 2011 r., natomiast w przypadku umowy z dnia 15 lutego 2011 r. - na początku 2012 r. Tymczasem decyzje o zwrocie dotacji udzielonych na podstawie wskazanych umów wydane zostały dopiero [...] lipca 2012 r. W tej sytuacji, w ocenie Zawiadamiającego, Miasto [...] W. naruszyło art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.). Obowiązkiem Miasta [...] W. było dokonanie analizy ewentualnych nieprawidłowości i wydanie, najpóźniej w ciągu 15 dni od dokonanej 5 marca 2012 r. kontroli, decyzji orzekającej zwrot części udzielonych dotacji. Natomiast decyzje o zwrocie części dotacji za lata 2010-2011 zostały wydane dopiero [...] lipca 2012 r., a więc ponad cztery miesiące po terminie przewidzianym w art. 252 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), czym naruszono art. 8 ust. 2 i 3 ustawy. Naraziło to A. na dodatkowe koszty i stanowiło złamanie podstawowych procedur ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie zawiadamiający podniósł, że Miasto [...] W. w momencie podpisania umów dopuściło się złamania art. 252 ustawy o finansach publicznych, bowiem w umowie z 15 lutego 2011 r. zmodyfikowano, zawarty w umowie z 18 maja 2010 r., termin zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego uznając, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 8 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zarzucanego czynu nie popełniono. Natomiast w odniesieniu do zarzutów naruszenia określonego w art. 8 ust. 3 ustawy, wystąpił brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Zastępca Rzecznika Dyscypliny odmawiając wszczęcia postępowanie wyjaśniającego, w zakresie zarzutu naruszenia przez Urząd Miasta [...] W. art. 8 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskazał, że przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do 10 lutego 2012 r., stanowił, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych było "nierozliczenie przekazanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji", natomiast w brzmieniu, obowiązującym od 11 lutego 2012 r. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: "niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji". Z brzmienia tych przepisów wynika, że naruszenie dyscypliny finansów dotyczy niewykonania konkretnego obowiązku w wymaganym i określonym terminie. Natomiast termin ten w zawiadomieniu określono jako "niezwłocznie", "bez zbędnej zwłoki" a w odniesieniu do umowy z 2010 r. jako "początek 2011 r.", w odniesieniu do umowy z 2011 r. jako "początek 2012 r.". Termin na rozliczenie dotacji (sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego) musiałby być określony konkretną datą, a ta data musiałaby wynikać albo z przepisów prawa, albo - w przypadku gdy przepisy na to zezwalają - z postanowień umowy. Jednak w omawianym przypadku ani ustawa o finansach publicznych (art. 221, art. 250 - 253) ani ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 16) nie nakładają na udzielającego dotację obowiązku zatwierdzenia rozliczenia dotacji w określonym terminie. W pewnym zakresie przepisy obu ustaw pozwalają ustalać rozwiązania w zawieranych umowach. Jednak obie umowy nie zawierały zapisów zobowiązujących udzielającego dotacji do zatwierdzenia rozliczenia dotacji w określonym terminie a jedynie w umowach tych ustalono możliwość kontroli prawidłowości wykonania zadania po zakończeniu realizacji zadania, z czego Miasto [...] W. skorzystało. Podsumowując w postanowieniu stwierdzono, że nie doszło do naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ Miasto [...] W. nie miało obowiązku zatwierdzenia rozliczeń dotacji przekazanych przez A. w określonych terminach.

Również zarzut naruszenia art. 8 pkt 3 ww. ustawy przez wydanie decyzji o zwrocie części dotacji z opóźnieniem, tj. [...] lipca 2012 r., a nie - zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych - do 20 marca 2012 r., tj. w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – uznano w postanowieniu za bezzasadny, z uwagi na fakt, że we wskazanym przepisie nie użyto żadnych określeń dotyczących ewentualnego terminu podjęcia odpowiednich decyzji, a ustawodawca nie zdecydował się na penalizowanie działań podjętych nieterminowo, lecz skupił się na penalizowaniu całkowitych zaniechań.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, zmienił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej umowy z 18 maja 2010 r. zawartej pomiędzy Urzędem Miasta [...] W., a A., w zakresie zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych o którym mowa w art. 8 pkt 2 ustawy, ze względu na przedawnienie karalności, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu postanowienia, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w odniesieniu do umowy zawartej w dniu 18 maja 2010 r., organ stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnego naruszenia ma fakt, że od rozliczenia dotacji upłynęły ponad 3 lata, co oznacza konieczność uwzględnienia przesłanki przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Trzyletni okres przedawnienia karalności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych upłynął 20 kwietnia 2014 r., wobec czego organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, co do umowy z dnia 18 maja 2010 r., zaistniała przesłanka przedawnienia, którą uwzględnił zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy, w odniesieniu do umowy zawartej 15 lutego 2011 r. Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych uznał za zasadne stanowisko organu w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 8 pkt 3 ustawy, polegającego na wydaniu decyzji o zwrocie części dotacji z opóźnieniem, tj. [...] lipca 2012 r., a nie do 20 marca 2012 r., tj. wciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) Główny Rzecznik wskazał, że w art. 8 pkt 3 ustawy nie ma żadnych określeń co do terminu podjęcia odpowiednich decyzji. Przepisy ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych są przepisami o charakterze quasi karnym i muszą być interpretowane ściśle. Zatem, według Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 8 pkt 3 ustawy, przy jednoczesnym naruszeniu art. 252 ustawy o finansach publicznych, był bezzasadny.

Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniosło A.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), przede wszystkim za niezasadny uznał wniosek Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odrzucenie skargi. W tym zakresie WSA wskazał na wypracowane stanowisko doktryny, zgodnie z którym na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o utrzymaniu w mocy odmownego postanowienia Rzecznika Dyscypliny służy zawiadamiającemu skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego zamyka możliwość prowadzenia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ppsa jest zatem postanowieniem kończącym postępowanie i jako takie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Dokonując tej kontroli WSA w Warszawie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Art. 101 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiera katalog rozstrzygnięć Głównego Rzecznika i przewiduje w nim zmianę zaskarżonego postanowienia Rzecznika. Z uprawnienia tego skorzystał w rozpoznawanej sprawie Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych co do postanowienia organu I instancji dotyczącego umowy z dnia 18 maja 2010 r. Główny Rzecznik odstąpił od stanowiska organu I instancji, że w zarzuconych Miastu [...] W. czynach brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności) i przytoczył przedawnienie karalności (art. 78 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności).

WSA zwrócił uwagę, że w pkt. 1 zaskarżonego postanowienia zabrakło jednak rozstrzygnięcia (co do umowy z dnia 18 maja 2010 r.) dotyczącego odmowy w tym zakresie wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

Dalej, Sąd I instancji podkreślił, że o przedawnieniu karalności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Cała konstrukcja zaskarżonego postanowienia a także wywody Głównego Rzecznika zawarte w uzasadnieniu jego postanowienia oparte zostały natomiast na ustalonym fakcie, że w okolicznościach sprawy żadnemu pracownikowi Miasta [...] W. nie można przypisać popełnienia czynu o znamionach naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności). Wskazanie w pkt 1 zaskarżonego postanowienia, co do umowy z dnia 18 maja 2010 r., przesłanki przedawnienia karalności pozostaje zatem w niewyjaśnionej przez organ sprzeczności z wywodami uzasadnienia i stanowiskiem organu I instancji, które Główny Rzecznik zdaje się podzielać. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa.

Jak wskazał WSA, powyższe ustalenia prowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia w pkt. 1 i powinny z być wzięte przez organ pod uwagę w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji natomiast uznał za prawidłowe, w pełni podzielając ustalenia i przyjętą przez organy podstawę prawną. W tym zakresie WSA skargę oddalił. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że w art. 8 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma żadnych terminów podjęcia decyzji ustalających kwoty dotacji podlegających zwrotowi. Nie doszło także do naruszenia art. 8 pkt 2 ustawy, ponieważ Miasto [...] W. nie miało obowiązku zatwierdzenia rozliczeń dotacji przekazanych przez A. w określonych terminach. Termin taki nie wynikał z przepisu ani z umowy. W tym kontekście Sąd I instancji za w pełni zasadny uznał pogląd, zgodnie z którym przepisy ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych są przepisami o charakterze quasi karnym i muszą być interpretowane ściśle.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło A., zaskarżając to orzeczenie w punkcie 2, tj. w zakresie oddalającym skargę.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy nie nastąpiło naruszenie powyższych przepisów ze względu na okoliczność, iż ani ustawa o finansach publicznych ani ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie nakładają na donatora obowiązku zatwierdzenia rozliczenia dotacji w określonym terminie, w sytuacji gdy obowiązek taki określony został w art. 152 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 2 w zakresie oddalającym skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. Wyrok zaskarżył:

- w całości - w związku z nieodrzuceniem skargi;

- w zakresie punktu 1, to jest w zakresie, w jakim Sąd uchylił postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] października 2014 r. o zmianie postanowienia Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, w części dotyczącej umowy z 18 maja 2010 r. zawartej pomiędzy Urzędem Miasta [...] W., a A., ze względu na przedawnienie karalności.

I. Na podstawie art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ppsa oraz art. 101 ust. 2 w zw. z art. 85 ust. 4 oraz art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że A. (składającemu zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) przysługiwało uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w zakresie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

II. Na podstawie art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylenie postanowienia Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, w zakresie określonym w pkt 1 tego postanowienia, w którym stwierdzono, że powodem odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego było przedawnienie karalności, a nie brak znamion czynu, co - w ocenie Sądu - naruszało art. 107 § 3 kpa, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych - powyższe miało istotny wpływ na wynik postępowania przed Sądem I instancji.

III. Na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 101 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uchylenie postanowienia Głównego Rzecznika w zakresie określonym w pkt 1 tego postanowienia, ze względu na uznanie, że niedopuszczalna jest zmiana postanowienia Rzecznika Dyscypliny w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego ze względu na brak znamion czynu (art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy) i odmowa przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych - w tym zakresie - wszczęcia postępowania wyjaśniającego ze względu na zaistnienie przesłanki przedawnienia karalności, co miało wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ppsa zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 powołanej ustawy. Tak więc niezależnie od zarzutów postawionych Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 2 pkt 1 ppsa, bada m. in. dopuszczalność drogi sądowej w sprawie, w której został wydany zaskarżony wyrok i w tym zakresie skargą kasacyjną związany nie jest.

Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu powołanego art. 183 § 2 pkt 1 ppsa zachodzi, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. W konsekwencji, skarga wniesiona w takiej sprawie winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy.

Przepis art. 189 ppsa stanowi zaś, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Przypomnieć należy też, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 - wiążącą na zasadzie wynikającej z art. 269 § 1 ppsa - odstępstwo od reguły związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też powołany art. 189 ppsa. Jak wskazano w powołanej uchwale, "z jednoznacznej treści art. 189 ppsa wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (...). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 ppsa nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanym przypadku - mimo braku wskazania w podstawach kasacyjnych zarzutu wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 ppsa - Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych zasadnie wskazał na błędne przyjęcie przez ten Sąd dopuszczalności skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przepis art. 3 § 2 ppsa wymienia bowiem enumeratywnie zakres kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego, wydane na podstawie art. 101 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przepis art. 100 ust. 1 powołanej ustawy określa ustawowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Art. 101 w ust. 1 przewiduje zażalenie na to postanowienie. W ust. 2 wskazuje zaś, że w wyniku rozpoznania zażalenia Główny Rzecznik, w drodze postanowienia, utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie, zmienia je lub uchyla, w całości lub w części. Uchylając postanowienie Główny Rzecznik poleca rzecznikowi dyscypliny: 1) wszczęcie postępowania wyjaśniającego lub 2) uzupełnienie czynności sprawdzających i wyznacza termin na wydanie nowego postanowienia.

Poza sporem przytoczone przepisy nie przewidują skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Rzecznika utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

W ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych brak też jakichkolwiek innych regulacji, z treści których można by wywieść możliwość kontroli postanowień w tym przedmiocie przez sądy administracyjne.

Zwrócenia uwagi wymaga natomiast treść art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Stanowi on, że na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (ust. 1). Na postanowienia Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, kończące postępowania, wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia osobie, która złożyła ten środek zaskarżenia, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 2).

Treść przytoczonego przepisu uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wymienił w nim w pełni zakres dopuszczalnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wniosek taki znajduje dodatkowo oparcie w treści uzasadnienia rządowego projektu powołanej ustawy, w którym wskazano, że ustawa ma kompleksowo regulować m. in. zasady kontroli sądowoadministracyjnej wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (Sejm RP IV kadencji nr druku: 1958).

Tak więc zasadne jest stwierdzenie, że art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym uregulowaniem, które pozwala na złożenie skargi do sądu administracyjnego tylko na wprost przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcia wydawane na podstawie powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, wydane na podstawie art. 101 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje.

Samodzielnej podstawy do wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na postanowienie Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego, wydanego na podstawie art. 101 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji - nie stanowi też art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Jak już wskazano, przepis ten przewiduje orzekanie przez sąd administracyjny w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Nie można się jednak zgodzić z poglądem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego co do naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym kończącym postępowanie.

Przede wszystkim należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, że o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego przesądza regulacja art. 1 kpa. Wymieniony przepis wymaga przy ustalaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji art. 3 § 1 i 3 kpa ograniczającej zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych (postępowania podatkowego i postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicieli dyplomatycznych i urzędów konsularnych). W uchwale podkreślono, że "regulacja postępowania administracyjnego w kpa jest regulacją pełną, wyłączającą, kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały objęte tą regulacją zgodnie z art. 1 kpa".

Ponadto - nawet gdyby przychylić się do poglądów, że postępowanie administracyjne na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa należy rozumieć na tyle szeroko, że obejmuje ono także postępowania administracyjne o charakterze innym niż postępowanie jurysdykcyjne, a w ramach postępowania jurysdykcyjnego również postępowania, które nie są regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - w ogóle lub w pewnym zakresie, to i tak zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać waloru postanowienia kończącego postępowanie.

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych - w myśl jej art. 1 - określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest bowiem - stosownie do art. 72 ustawy - postępowaniem dwuinstancyjnym (ust.1). Postępowanie to obejmuje postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscypliny, postępowanie przed komisją orzekającą oraz postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą (ust. 2). Komisja orzeka na rozprawie lub posiedzeniu w składzie trzech osób. Rozstrzygnięcia składu orzekającego są podejmowane w drodze głosowania i zapadają większością głosów (ust. 3).

Według art. 96 ust. 1 ustawy, na podstawie zawiadomienia rzecznik dyscypliny podejmuje czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Tak więc w przypadku odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie wystąpi ten element postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji nie ma miejsca wszczęcie postępowania, po przeprowadzeniu którego mogłoby dojść do jego zakończenia.

Istotne jest i to, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymienia organy orzekające w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, organami orzekającymi w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych pierwszej instancji są komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwane dalej "komisjami orzekającymi". Według ust. 2, organem orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, zwana dalej "Główną Komisją Orzekającą".

Z powyższego wynika zatem, że rzecznicy dyscyplinarni oraz Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wolą ustawodawcy nie należą do organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wydających rozstrzygnięcia kończące to postępowanie. Z treści art. 57-59 ustawy wynika zaś wprost, że organom tym przypisano pełnienie funkcji oskarżyciela.

Z tych wszystkich względów skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - jako nienależąca do właściwość sądu administracyjnego - podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, co skutkuje zastosowaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 ppsa. W tym stanie rzeczy odniesienie się do podstaw kasacyjnych sformułowanych w obu wniesionych w sprawie skargach kasacyjnych jest bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ppsa orzekł jak w pkt 1-2 sentencji postanowienia.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3) wydano z uwzględnieniem art. 207 § 2 ppsa, mając na uwadze fakt, że skargi kasacyjne wniósł zarówno organ jak i inicjator postępowania sprawdzającego – adresat skarżonego postanowienia, a kwestia zastosowania art. 189 ppsa była brana pod uwagę z urzędu.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 4) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.