Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 196/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. 17 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 196/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na skutek skargi K. G. (dalej: skarżący, wnioskodawca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: organ II instancji, SKO) z 17 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. (dalej: organ I instancji) z 10 sierpnia 2021 r., znak [...].

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik SKO zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) – dalej: pusa, przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem oraz naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: uśr, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad bratem.

W skardze sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: ppsa, bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 uśr; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie, za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma wskazano na okoliczności, mające przemawiać za niezasadnością skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Wskazany w pierwszym zarzucie kasacyjnym, art. 1 § 1 i § 2 pusa jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez te sądy. Do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby dojść tylko wtedy, gdyby sąd zaniechał kontroli aktu, stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inne dyrektywy kontroli niż zgodność z prawem, lub gdyby przekroczył zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, orzekając w sprawie niepodlegającej jego kognicji, czy stosując środki nieznane ustawie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe przeprowadzenie przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w ww. zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa kompetencji do ich podejmowania. Nadto, w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał weryfikacji wskazanych decyzji pod kątem ich legalności i nie zastosował środków prawnych nieznanych ustawie.

Nie został prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 17 ust. 1 uśr. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa, stanowiącym podstawę formułowania zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast, w rozpatrywanej skardze kasacyjnej wskazano w tym zakresie na błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad bratem. Ze skargi kasacyjnej nie wynika zatem, w czym przejawia się błędna wykładnia powołanego przepisu prawa materialnego i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa jego wykładnia. Nie wykazano również, na czym miałoby polegać ewentualne nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu. Określona przez autora skargi kasacyjnej, forma naruszenia prawa, nie spełnia tym samym ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa.

Biorąc więc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy i rzetelnie je uzasadnić, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem, spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

W kontekście analizowanego zarzutu należy również wskazać, że wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wcale nie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a sprawowaną przez niego opieką nad bratem. Twierdzenie to jest całkowicie nieuprawnione, gdyż nie znajduje ono potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od nieskuteczności podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, z powodu jego nieprawidłowego sformułowania, należy wskazać, że w niniejszej sprawie występują braki w zakresie ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego, w obu formach przewidzianych w art. 174 pkt 1 ppsa, może zaś zostać skutecznie podniesiony tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Brak jest zatem podstaw, do oceny zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego na obecnym etapie postępowania, gdyż ocena ta byłaby przedwczesna. Stosowanie prawa materialnego ma bowiem miejsce wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest już w pełni prawidłowo ustalony.

Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (tj. innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki brata. Brat ten ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, datowany od 28 lipca 2020 r. Sporna jest natomiast kwestia, czy brak aktywności zawodowej skarżącego, ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, jest spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też taka zależność w danym przypadku nie występuje.

Organy obu instancji stwierdziły, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie sprawuje on faktycznej samodzielnej opieki nad bratem, która wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia czy niemożnością podjęcia zatrudnienia z powodu całodobowej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Sąd I instancji uznał natomiast, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy, między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki przez skarżącego nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, istota niniejszej sprawy nie dotyczy zatem prawidłowości wykładni norm prawa materialnego, lecz zakresu i oceny ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy administracji.

Podejmując decyzję o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji oparł się na informacjach uzyskanych podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 2 lipca 2021 r. Według ustaleń pracownika socjalnego, rola opiekuńcza skarżącego w stosunku do brata sprowadza się do podawania leków, przygotowania i podania śniadania oraz kolacji, a także do pomocy i towarzyszeniu bratu podczas spacerów, czy przynoszenia wody do domu, ponieważ budynek nie posiada przyłącza do wodociągu. Ustalono też, że sąsiedzi pomagają niepełnosprawnemu w codziennym życiu, opierają, sprzątają, dostarczają ciepłe posiłki, dowożą zakupy, pomagają w kontaktach z urzędami, załatwiają sprawy związane z opieką lekarską i czynnościami pielęgnacyjnymi. Według wywiadu środowiskowego, wnioskujący nie ma dobrej opinii wśród społeczności lokalnej. W wywiadzie tym wskazano, że znany jest z nadużywania alkoholu i ciągłego bezrobocia. Jest osobą mało zaradną życiowo. Nie potrafi samodzielnie załatwić żadnych spraw urzędowych. W ocenie pracownika socjalnego, jest osobą niewydolną opiekuńczo, ponieważ sam nie jest w stanie w prawidłowy sposób zatroszczyć się o siebie. Często chodzi brudny, zaniedbany i nieświeży. Wnioskodawca od 1985 r. jest osobą bezrobotną nie podejmuje żadnego zatrudnienia. Dopiero w dniu 29 maja 2020 r., po interwencji pracownika socjalnego, zarejestrował się w Urzędzie Pracy. SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaakceptowało powyższe ustalenia oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski, o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego, decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, była przedwczesna. Dla oceny spełnienia przesłanek, określonych w art. 17 ust. 1 uśr, konieczne jest bowiem rzetelne, szczegółowe ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki. W rozpatrywanym przypadku zaniechano takich wnikliwych ustaleń. Według orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, brat skarżącego wymaga, między innymi, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wymaga też korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, tj. korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Z wywiadu środowiskowego wynika, że wymagający opieki brat wnioskodawcy jest po amputacji kończyn dolnych, choruje na cukrzycę, przebył udar mózgu z niedowładem prawostronnym, cierpi na schorzenia kardiologiczne. W dokumencie tym ograniczono się do stwierdzenia, że niepełnosprawny wymaga pomocy osób trzecich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb dnia codziennego, nie wskazując, jakie to są konkretnie potrzeby.

W postępowaniu administracyjnym nie zweryfikowano dokładnie, czy brat skarżącego jest całkowicie niesamodzielny, czy też może są czynności, które jest w stanie sam wykonywać. Nie ustalono, na przykład, czy w związku z amputacją kończyn dolnych oraz przebytym udarem, jest on osobą siedzącą, czy może leżącą, czy porusza się na wózku, a jeśli tak, to czy potrzebuje w tym zakresie pomocy, czy jest w stanie samodzielnie załatwiać swoje potrzeby fizjologiczne, higieniczne. Nie ustalono też, czy brat wnioskodawcy korzysta z usług socjalnych, opiekuńczych, o których mowa w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Co istotne, nie wiadomo również, w jakim zakresie jego stan wymaga pozostawania przez opiekuna w gotowości do niesienia pomocy. Brak jest także precyzyjnych ustaleń w zakresie dobowej proporcji czasu poświęcanego na wykonywanie czynności opiekuńczych oraz czasu pozostawania do dyspozycji podopiecznego, które wymagają odniesienia do możliwości wykonywania przez opiekuna pracy zarobkowej.

Ustalenia te są natomiast kluczowe dla stwierdzenia, czy zakres pomocy, jakiej w konkretnym przypadku wymaga niepełnosprawny – obejmujący nie tylko pomoc faktycznie udzielaną, ale i pozostawanie w gotowości do jej udzielenia – nie pozwala opiekunowi tej osoby na pojęcie zatrudnienia, bądź wymusza konieczność rezygnacji z pracy zarobkowej.

W tych okolicznościach, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynika sprawy, co uzasadniało uchylenie tych orzeczeń.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze kasacyjnej, SKO stało na stanowisku, że wobec faktu, iż skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem w jakimkolwiek stopniu opieki nad jego bratem.

Stanowisko to nie jest trafne. Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 23 czerwca 2021 r. w związku z opieką, jakiej wymaga brat wnioskodawcy od momentu, w którym stał się osobą niepełnosprawną. Zatem to dzień 28 lipca 2020 r., od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącego. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie bratu wnioskodawcy wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.

Odnośnie do kwestii korzystania przez skarżącego i jego brata z pomocy sąsiadów, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest konieczne, by opieka była sprawowana całkowicie w sposób samodzielny, bez możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób, czy instytucji. Kluczowy jest natomiast wymiar opieki sprawowanej przez osobę wnioskującą o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z 153 ppsa. Uzasadnienie orzeczenia posiada wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą uwzględnienia skargi na decyzję SKO. W motywach wyroku Sąd I instancji zawarł także jasne i rzeczowe wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew sugestiom zawartym w skardze kasacyjnej (str. 9), w niniejszej sprawie nie oczekuje się od organów administracji badania potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. Takie wskazania nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powyższa kwestia nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.