Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 76/20 w sprawie ze skargi K.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku K.D. z dnia 27 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K.D. kwotę 667 (sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 76/20, oddalił skargę K.D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Skarżący w dniu 27 stycznia 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego [...],

2. podanie wysokości zarobków brutto Kierownika Referatu wraz z dodatkami począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące,

3. podanie wysokości wypłaconych nagród i premii Kierownikowi Referatu począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące.

Organ pismem z dnia 10 lutego 2020 r. poinformował skarżącego, że:

1. odnośnie do żądania udostępnienia wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Kierownika Referatu - przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej, natomiast odnośnie żądania udostępnienia zakresu obowiązków - przesłano skarżącemu kserokopię dokumentu;

2. odnośnie do żądania podania wysokości zarobków brutto oraz wysokości wypłaconych nagród i premii Kierownika Referatu wraz z dodatkami począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące - w części dotyczącej wysokości zarobków odesłano skarżącego do udostępnionego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oświadczenia majątkowego Kierownika Referatu, a w pozostałej części wydano w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

Natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że żądanie udostępnienia kopii umów o pracę i aneksów do tych umów Kierownika Referatu nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p."), a tym samym dokumenty, o których udostępnienie wniósł skarżący nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest bezzasadna.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej konkretnego (wskazanego z imienia i nazwiska) urzędnika, w tym o udostępnienie wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów.

W związku z takim żądaniem istotna pozostaje regulacja art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W doktrynie przyjmuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012).

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które - choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają charakter usługowy lub techniczny. W przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia konkretnego pracownika dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne niż do pozostałych osób. Wg Trybunału oceniającego konstytucyjność ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym osoby pełniącej funkcję publiczną, a działalnością publiczną. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności jeżeli mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Należy jednak ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą w instytucji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie niespornym pomiędzy stronami jest, że Kierownik Referatu zajmuje stanowisko o charakterze kompetencyjno-decyzyjnym. Zatem skoro Kierownik Referatu należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach organów samorządu terytorialnego - są informacją publiczną. Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące Kierownika Referatu podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Kryterium tych warunków spełnia zakres obowiązków Kierownika Referatu, który to zakres został przesłany skarżącemu. Zatem niezasadny jest zarzut skarżącego, nieudostępnienia treści umowy o pracę w kontekście wydatkowania środków publicznych.

Informacją publiczną nie jest natomiast, w ocenie Sądu, treść umowy o pracę zawartej z pracownikami samorządowymi, dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy. Wg zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. W tym względzie – niezależnie od tego, czy wskazany przez skarżącego urzędnik należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną - zasadna była odmowa ich udostępnienia, jako niespełniających kryterium informacji publicznej.

Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że umowa o pracę pracownika Urzędu Miasta nie jest informacją publiczną, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest przez organ wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w ramach administracyjnych działań władczych. Umowa o pracę, której celem jest nawiązanie indywidualnego stosunku pracy nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.

Reasumując, skoro żądane przez skarżącego dane nie kwalifikowały się do uznania za informację publiczną, organ, informując go o tym w terminie przewidzianym do załatwienia wniosku, nie dopuścił się bezczynności.

W dniu 23 lipca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że treści umów o pracę, aneksów do tych umów nie stanowią informacji publicznej o osobie Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego [...], która pełni funkcję publiczną, a powyższe informacje nie mają związku z pełnieniem przez nią tej funkcji w kontekście wydatkowania środków publicznych, podczas gdy poprzez zawieranie określonych umów o pracę Prezydent [...] dysponuje majątkiem publicznym, a tym samym sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W stanowisku z dnia 5 października 2020 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Słusznie zwrócono w niej uwagę, że sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, wedle którego treść umów o pracę, aneksów do tych umów osoby pełniącej funkcję kierowniczą w jednostce samorządu terytorialnego nie stanowi informacji publicznej.

W tym miejscu, mając na względzie konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego, tworzą sektor finansów publicznych. Niezależnie zatem od tego czy kwestie takie wynikają z umów będących przedmiotem wniosku, to niewątpliwie zakres wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostki samorządu terytorialnego wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższa ocena znajduje wsparcie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w urzędzie miejskim mogą bowiem wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego urzędu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że stanowisko, że umowy o pracę osoby pełniącej funkcję publiczną stanowią informację publiczną - nie oznacza, że zostaje wyłączona jej ochrona prywatności. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, w którym z powołaniem na wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 - podniesiono, że "rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów". Stanowisko to w niniejszej sprawie Sąd przyjmuje za własne. Powyższe oznacza, że organ, rozpoznając wniosek powinien rozważyć, czy udostępnienie treści umów i aneksów do tych umów zawartych z Kierownikiem Referatu nie narusza jego prawa do prywatności. W zależności od ustaleń poczynionych przez Prezydenta [...] - organ ten albo udzieli żądanej informacji albo wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania pkt 1 wniosku K.D. z dnia 27 stycznia 2020 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2020 r. (pkt 2). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Prezydent udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jednakże nie udostępnił wnioskodawcy żądanych treści ze względu na błąd co do zastosowania przepisów prawa. Jego działanie nie było zatem nacechowane złą wolą ani arogancją wobec skarżącego (pkt 3). Z uwagi na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, NSA nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że z treści tego przepisu wynika, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny ma charakter fakultatywny. Ponadto wymierzenie grzywny, służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom podmiotu zobowiązanego narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też w powyższym zakresie wniesioną skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. 4 wyroku, albowiem, w ocenie NSA, nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za nieudostępnienie żądanych informacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 667 złotych. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).