Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska- Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K.D. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 20 lutego 2020 r. K. D. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2020 r. poprzez:

1) udostępnienie wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Kierownika Referatu Podatków i Windykacji Urzędu Miejskiego w B. Pani A. F. (dalej: Kierownika Referatu),

2) podanie wysokości zarobków brutto Kierownika Referatu wraz z dodatkami począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące,

3) podanie wysokości wypłaconych nagród i premii Kierownikowi Referatu począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

Skarżący 27 stycznia 2020 r. złożył wniosek o wskazanej wyżej treści.

Organ pismem z [...] r. poinformował skarżącego, że:

1) odnośnie żądania udostępnienia wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów wraz z zakresem obowiązków Kierownika - przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej, natomiast odnośnie żądania udostępnienia zakresu obowiązków - przesłano skarżącemu kserokopię dokumentu;

2) odnośnie żądania podania wysokości zarobków brutto oraz wysokości wypłaconych nagród i premii Kierownika Referatu Podatków wraz z dodatkami począwszy od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku z rozbiciem na poszczególne miesiące - w części dotyczącej wysokości zarobków odesłano skarżącego do udostępnionego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oświadczenia majątkowego Kierownika Referatu, a w pozostałej części wydano [...] r. decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.

Do sądu administracyjnego zaś skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej w związku z wnioskiem z 27 stycznia 2020 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: udip). Wniósł o zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku i udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarga na bezczynność organu dotyczy odmowy udostępnienia wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów Kierownika Referatu.

Strona podniosła, że organ jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Zdaniem strony udostępnieniu podlega każda informacja dotycząca spraw publicznych, czego wyrazem jest treść art. 1 ust. 1 udip a w szczególności - choć nie wyłącznie - dotycząca katalogu spraw wymienionych art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d udip tj. o osobach sprawujących w organie władzy publicznej funkcje i kompetencjach tej osoby oraz w art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit c udip zatem o sposobie realizacji zadań publicznych. To, kogo organ decyduje się zatrudnić na stanowisku Kierownika Referatu ponad wszelką wątpliwość jest informacją o sposobie, w jaki organ zamierza realizować zadania publiczne, bowiem wskazuje, komu i w jakim zakresie powierza wykonywanie przedmiotowych zadań - a zarazem stanowi informacje o kompetencjach danej osoby w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sporna umowa o pracę spełnia obie te przesłanki, co kwalifikuje ją jako informację publiczną prostą, bowiem wskazuje na to, jak organ wykonuje swoje zadania publiczne, a także o osobach uczestniczących w wykonywaniu tychże zadań. Dla potwierdzenia swego stanowiska strona powołała wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2016 r.

Strona podniosła, że umowa o pracę dotyczy spraw publicznych w odmiennym aspekcie, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lid c udip udostępnieniu podlegają informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Prawodawca w art. 33 ustawy o finansach publicznych wprost, stwierdził, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania z zakresu administracji publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem umowa o pracę, jako dokument dotyczący sfery faktów, a zarazem stanowiący odzwierciedlenie pewnych kosztów, jakie ponosi w tym przypadku Urząd Miasta B. działający poprzez swoje organy, dotyczy spraw publicznych, a także majątku, ergo - stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt W SAB/Wr 66/16)

Za pozbawione trafności strona uznała stanowisko, wedle którego informacje ad personam z zasady nie stanowią informacji publicznej. Strona przyznała, że ustawodawca w art. 5 udip wprost wymienia prywatność osoby fizycznej jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji, jednak poprzez wydanie decyzji odmownej przez organ. W niniejszej sprawie organ nie wydał takiej decyzji, co oznacza, że pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona przywołała wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1741/13.

Strona podkreśliła, że wyłączenie informacji ad personam spod regulacji udip jest niezasadne także z uwagi na to, że zarówno prawo do informacji, jak i prawo do prywatności, mają rangę konstytucyjną i stanowią dobra równorzędne. Powinnością organu jest każdorazowe wyważenie racji "za" i "przeciw" udostępnianiu informacji, co jest niewykonalne jeśli przyznać rację twierdzeniu organu, iż umowy o pracę uznawane są z gruntu za nienależące do sfery informacji publicznej.

Następnie strona przywołała fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., że: "prawo do informacji to przede wszystkim konstytucyjne prawo podmiotowe określone w art. 61 Konstytucji, a w jego ramach obywatel ma uprawnienie do otrzymania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych, przede wszystkim instytucji władzy publicznej" (K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej oraz rejestracje dźwięku i obrazu. Zdaniem strony wnioskowana umowa o pracę jest dokumentem zawierającym informacje na temat funkcjonowaniu instytucji publicznej i wydatkowania środków publicznych.

Strona przyznała, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w administracji samorządowej jest informacją publiczną. Musi bowiem dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto konieczne jest istnienie powiązania wnioskowanej informacji z pełnieniem owych funkcji publicznych. Brak takiego związku - co do zasady - powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu. Wnioskowana umowa związana jest z wykonywaniem przez funkcjonariusza publicznego obowiązków Kierownika Referatu, a wobec funkcjonariusza publicznego, którego obowiązują inne, niż w przypadku innych pracowników rygory prawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując, że żądanie udostępnienia kopii umów o pracę i aneksów do tych umów Kierownika Referatu nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 udip, a tym samym dokumenty, o których udostępnienie wniósł skarżący nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przedmiotem skargi niniejszej jest bezczynność Prezydenta Miasta w związku ze sposobem załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów Kierownika Referatu.

W ocenie skarżącego stanowią one informację publiczną, którego to stanowiska nie podziela organ.

Dostęp do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje udip, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym.

Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 udip., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 udip, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga przy tym, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej konkretnego (wskazanego z imienia i nazwiska) urzędnika, w tym o udostępnienie wiążących obecnie kopii umów o pracę i aneksów do tych umów.

W związku z w/w żądaniem istotna pozostaje regulacja art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którą "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Udip nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W doktrynie przyjmuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012).

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006/3/30) chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które - choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają charakter usługowy lub techniczny. W przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia konkretnego pracownika dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Wg Trybunału oceniającego konstytucyjność ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 udip., podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym osoby pełniącej funkcję publiczną, a działalnością publiczną. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności jeżeli mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Należy jednak ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby której dotyczą w instytucji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie niespornym pomiędzy stronami jest, że Kierownik Referatu zajmuje stanowisko o charakterze kompetencyjno-decyzyjnym. Zatem skoro Kierownik Referatu należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach organów samorządu terytorialnego - są informacją publiczną.

Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące Kierownika Referatu podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do powołanego już art. 5 ust. 2 udip, dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 udip wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Kryterium tych warunków spełnia zakres obowiązków Kierownika Referatu, który to zakres został przesłany skarżącemu. Zatem niezasadny jest zarzut skarżącego, nieudostępnienia treści umowy o pracę w kontekście wydatkowania środków publicznych.

Informacją publiczną nie jest natomiast, w ocenie Sądu, treść umowy o pracę zawartej z pracownikami samorządowymi, dotyczy ona indywidualnego stosunku pracy. Wg zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. W tym względzie – niezależnie od tego, czy wskazany przez skarżącego urzędnik należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną - zasadna była odmowa ich udostępnienia, jako nie spełniających kryterium informacji publicznej.

Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że umowa o pracę pracownika Urzędu Miasta nie jest informacją publiczną, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany Jest przez organ wskazany w art. 4 ust. 1 udip w ramach administracyjnych działań władczych. Umowa o pracę, której celem jest nawiązanie indywidualnego stosunku pracy nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.

Reasumując, skoro żądane przez skarżącego dane nie kwalifikowały się do uznania za informację publiczną, organ informując go o tym w terminie przewidzianym do załatwienia wniosku nie dopuścił się bezczynności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip. Powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r. I OSK 807/07 - LEX nr 470867, WSA z 11 grudnia 2017 r. II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i WSA z 29 lipca 2013 r. II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365).

Konsekwentnie, skoro w sprawie bezczynność nie wystąpiła, tym samym – odmiennie niż twierdzi skarżący - nie mogła również mieć miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do powyższego skarga – jako nieuzasadniona – podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.